探索多元化生态补偿融资机制中国财政科学研究院 石英华

习近平总书记在全国生态环境保护大会指出：“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。 ”从这“三期”叠加的重要论断可以看出，加快推进生态文明建设十分紧迫。生态补偿机制是生态文明及其制度体系建设的重要方面，加快推进生态文明建设，需要健全生态补偿机制，特别是需要探索多元化生态补偿融资机制。

在生态补偿方面，国家已出台了一系列财政支持政策，森林、草原、湿地、水流、荒漠、海洋等领域的生态补偿机制建设取得阶段性进展，重点生态功能区转移支付制度已基本形成。从融资的角度看，现行生态保护补偿支持政策尚显不足，生态补偿资金来源渠道单一，主要依靠中央财政转移支付，生态保护补偿的范围偏小、标准偏低，成本共担、效益共享、合作共治的生态补偿机制尚未建立，亟待建立多元化的生态补偿融资机制。新安江流域水环境补偿是全国跨省流域水环境补偿的首个试点，它的成功实践对跨区域公共产品的提供、多元融资机制的设计、多元共治的探索等，具有启示意义：一是如何实现中央政府与地方政府协同共治；二是如何实现上下游地区协调发展；三是如何实现生态优先和绿色发展协同推进，处理好绿水青山和金山银山的关系；四是如何实现政府与市场的良性互动；五是如何实现政府与社会的良性互动。在这些方面，新安江流域生态补偿试点都取得重大创新成果，取得生态、经济、社会与制度的多重效益。当然，建立新安江流域生态补偿的长效机制，有效保障跨省流域生态产品，还需要关注生态提供区面临的来自资金、保护、发展等方面的多重压力，进一步完善相关制度。

多元化的生态补偿融资机制的构建应从政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府、政府内部各部门之间的良性互动关系出发，明确各治理主体的责任，形成激励相容机制，实现各主体协同共治。 （一）明确生态产权。建立自然资源资产产权制度，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，探索建立各项权益交易制度，建立全国性生态产品交易市场。 （二）强化一般性转移支付的生态功能。在中央对地方一般性转移支付测算中，加入地理区位、地形地貌、植被覆盖度等环境因素作为生态功能指标，并赋予较高权重，提高转移支付系数。 （三）规范政府间横向生态补偿转移支付。建立横向转移支付生态补偿基金；明确生态补偿的范围，横向转移支付的规模根据财政承受能力和应弥补成本总额协商确定，并实行动态调整。 （四）拓展生态补偿资金来源。加快发展绿色债券、绿色信贷；优先发展生态PPP项目；发行环保彩票。 （五）建立政策补偿、异地开发式空间补偿、智力支持等多元化的补偿方式。出台财税、金融、产业指导等扶持政策，吸引并鼓励绿色产业和项目落户；在生态受益城市中设立开发区，安排那些虽合乎一般环保要求却因达不到生态提供区的高环境标准而无法落户的招商引资项目，由生态提供区参与经营，收益按协议分成；生态受益区有计划地帮助生态提供区培养管理、科技人才，组织专家、环保志愿者开展绿色教育等。 （六）实施绿色GDP及生态系统生产总值（GEP）考核评价体系，为准确测算生态保护区的贡献提供依据。

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