桂城旧改再提速：创新南海中心城区改造模式 发挥公有资产引领，吸引社会资本参与，主攻村级工业园改造硬骨头
爱车小镇规划图。受访者供图
爱车小镇的前身是始建于1999年的华南汽车城。南方日报记者戴嘉信摄
■纵深
桂城叠北村民何小姐没有想到，儿时野炊的地方将建起全新的产业小镇。“以前这里就是农田，而后逐渐演变成如今的华南汽车城，现在又将迎来新改变，我和家人很期待。”她说。
何小姐口中的产业小镇，是桂城于3月11日动工建设的爱车小镇。这一采用全国首创土地“混合开发”模式进行改造的项目，将建设成大型综合性汽车文化产业小镇，促进产业集聚与沿线城市景观提升。
近年来，桂城正通过大力攻坚村级工业园改造，释放更多城市、产业发展的新空间。除了爱车小镇取得新进展外，桂城还诞生了佛山首例由开发商参与的整村改造项目；与爱车小镇同样采取全国首创土地“混合开发”模式的澳门城项目，也加快了建设步伐。
充分发挥公有资产引领作用，广泛参与，桂城迈出了探路南海中心城区旧改的坚实一步。
诞生两宗全国首创“混合开发”项目
行驶在宽敞的海八西路上，道路两旁原有的华南汽车城正在进行一场变革：首期改造的土地已基本完成整理，通过投入超百亿资金，这里将诞生以汽车销售及售后服务、汽车文化旅游、行政办公、餐饮娱乐、酒店服务等为一体的大型综合性汽车文化产业小镇。
除了形态将发生翻天覆地的改变，其将采用南海在全国首创的土地“混合开发”模式进行改造，也备受社会各界关注。具体来说，该项目将通过“出让+出租”“国有+集体”“住宅+商业”的方式进行开发。
通俗地来说，此改造模式就是通过几块地“打包”发展，既要开发商住又要做好产业配套。业内相关人士表示，通过“混合开发”的手段，允许“产业用地+住宅用地”“国有用地+集体用地”“出让+出租”三层面的混合，用“工改商”带来的回报去弥补“工改工”回报慢、周期长的问题，以此达到政府推动产业发展的意图，同时又能平衡经济账，保障权属人的利益，实现多方共赢。
“爱车小镇项目是全区重点打造的20个村级工业园连片改造示范项目之一。通过积极探索"混合开发"模式，其将在一定程度上对全区村改工作起到较好的示范带动作用。”南海区委常委、统战部部长潘永桐说。
同样位于桂城、采用“混合开发”方式的还有澳门城项目。2019年12月，澳门城项目、爱车小镇项目相继挂牌出让。按照计划，澳门城项目将通过引入澳门商业街区设计特色、科创文化产业集聚，并借助粤港澳大湾区的资源整合优势，吸引瞪羚企业、澳门高端人才等落户。
作为全国、全省土地改革的先行地，2019年初，南海区颁布的“三旧”改造新政——《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》（下称《实施办法》），就提出允许并鼓励实施混合开发复合利用土地，加快连片改造。澳门城项目、爱车小镇项目正分别是《实施办法》颁布以来的首个、第二个试点成果。
桂城叠北村民孔先生期待着，未来爱车小镇改造完成后，周边环境将进一步优化提升，村集体收入能实现可持续发展。同时，在小镇内即可享受购物、体验、居住等一体的消费方式，为当地提供更多的就业岗位。
社会各界参与旧改积极性提高
“在南海、桂城，"三旧"改造已成为目前促进区域经济发展、优化城市发展格局的重要手段之一。”桂城“三旧”办相关负责人说。
作为南海中心城区，桂城深知未来城市、产业的发展空间就在旧村居、旧厂房、村级工业园。数据显示，桂城目前土地开发程度已高达70%，远超国际警戒线30%的标准。除了土地开发强度较大，产出较低，产业形态与城市形象不适应等，也倒逼桂城需加快攻坚村改的步伐。
在上述负责人看来，过去十多年来，桂城“三旧”改造已经历三个阶段。其中，第一阶段为2008年至2013年，这一时期各部门均在“摸着石头过河”，政策体系有待完善，能推进的项目数量有限；第二阶段为2013年至2016年，得益于2013年南海出台的旧改政策，进一步调动了社会资本参与的积极性，从而储备了一定的旧改项目；第三阶段则是2016年至今，结合政策红利，在政府、土地权属人、村居、企业等多方面努力下，桂城多个旧改项目取得一定的成果，提升产业发展形态的同时，促进了城市格局的蝶变。
“原来大多数为省内企业、资本加入旧改，而2018年以后，越来越多的北方资金也开始投向了南海桂城的旧改项目。这也说明社会各界对于城市更新的认可度、积极性在不断提高。”上述负责人说。
以村级工业园改造为例，作为“三旧”改造的重点，目前南海已形成的8种较为成熟的改造方式，其中桂城均有代表项目。一是国有资产主导改造模式，代表案例为桂城天富科技城；二是连片改造、混合开发模式，代表案例为爱车小镇；三是旧村居旧厂房混合改造模式，代表案例为桂城夏北整村改造项目；四是微更新、微改造模式，代表案例为桂城德鸿文汇创意园；五是挂账收储、收回出让模式，代表案例为军区农场；六是集体建设用地入市开发模式，代表案例为石大正小城项目；七是社会资本投资改造模式，代表案例为南海新经济小镇项目；八是生态复垦复绿模式，代表案例为桂城石半月岛复垦复绿项目。
公有资产出资引领是桂城推进旧改的另一亮点。2017年，桂城街道办事处组建集体土地整备中心，集结专业力量统筹辖区内的土地管理和开发，改变过去分散管理的状态，同时培育专业力量处理土地事项，极大提升了工作效率。
经过不断的探索尝试，桂城公有资产和集体土地整备中心逐渐形成租地自建、转租、混合开发、公有资产与村集体资产共同出租、出让、托管等多元模式，通过优化村集体收益比例，营造利益共享、风险共担的发展局面，既提高城乡融合过程中村集体的参与度和积极性，也在一定程度上缓解公有资产短期的资金压力，以储备更充沛的资金支持后续建设或者其他环节。
力推八大重点城市更新片区改造
在已有的基础上，桂城旧改正走向更深层次，并逐渐呈现出从原有单一的产业园区，转变为打造产业生态社区的发展脉络。
2018年初起，桂城将更多的改造精力放在了推动产业项目的发展上，并鼓励联动改造，通过房地产、商业项目的开发，反哺实体产业的发展，让人才不仅能在桂城工作，更能留在这里生活、消费。
2019年，桂城更进一步明确，将通过城市更新、村级工业园整治与招商引资三者紧密结合，高标准、高质量建设一批产业生态社区，实现“先生态、后生活、再生产”三生相融的一体化发展。
同时，桂城也从过去更多的以单独地块改造，逐渐过渡为从片区统筹谋划的角度出发，推动区域内旧改项目的连片改造、混合开发；更加注重投资的效益和品质，而不是单纯考虑建筑体量的多少，转而经过科学测算投资效益，从实现产业多元化发展的角度出发进行改造规划。
为突破连片改造的难题，目前，桂城力推旧改工作与城市规划相结合，并按照省、市、区各级发展规划，围绕“两核一轴一带一片区”的布局，加快推动夏北扇面工业区、南海新经济小镇等一批在建项目落地。
从制度上做好保障，目前，桂城已专门成立村改工作领导机构，并由桂城街道党工委书记麦绍强任总指挥。该机构下设政策组、拆除组、招商组等若干个工作小组，全面加强村改工作的领导力量，做好人员调配，由此推动村改工作的全面开展。
“接下来，桂城将推进区域内八大重点城市更新片区改造，实现以城带乡，城乡共建。”桂城街道办事处主任岑灼雄说。八大重点城市更新片区包括映月新城、千灯湖—广东金融高新区、文翰湖国际科创小镇、怡海湖科创产业带、半月岛都市生态区、叠滘水乡-双溪小镇、爱车小镇、平洲玉器珠宝小镇。
岑灼雄表示，瞄准“两高四新”产业发展体系中的生物医药、新材料、新一代电子信息技术等产业领域，在依托现有产业平台的基础上，桂城将加速村改进程，打造更多产业社区、现代化载体平台，预计将为产业腾笼换鸟、培育引进新经济腾出约2000亩的发展空间。
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