中心城市为何热衷增设“市辖区”？这股热潮该降降温了 | 李铁谈城市
摘要：应该多增加一些人口密度高、空间相对独立的，真正意义上的城市，而不是通过扩大中心城市的管辖范围，人为地制造一些“伪中心城市”和“伪特大城市”
最近看到两类消息：一类是一些省会城市频繁通过“县改区”等形式新增市辖区，另一类是为增设市辖区喝彩的文章，认为增设市辖区有助于增加中心城市资源配置的统筹协调能力。
对此，我一直颇有异议。人们往往没有搞清楚，增设市辖区到底是有利于按照市场规律配置要素和资源？还是强化了等级化城市管理体制下计划配置资源的方式？
新增市辖区数量是新增城市的8.5倍
从上世纪末强化耕地保护开始，中国严格限制了设市审批。从2000年到2015年整整15年间，设市的城市数量没有增加，反而减少了7个。
此后，虽然颁布了《国家新型城镇化规划》和《国民经济和社会发展十三五规划》，强调了要支持中小城市的发展，但是从2015年到2019年，设市城市仅仅增加了21个。与8亿多的城镇人口相比，中国的城市数量显然严重不匹配。而且，无论是与发达国家还是与发展中国家比，中国城市数量都是偏低的。
当然，中国还有2万多个建制镇，它们处于城镇等级管理体系的最底端，目前绝大部分还被列入农村管理的范畴。目前，中国拥有建成区人口10万人以上的建制镇有329个，5万人口以上的建制镇1132个，3万人口以上的建制镇更达到了2073个。如果放在其他国家，这些建制镇其实都可以算作为城市。
另一方面，中国超大城市的数量却是世界上最多的。例如，1000万人口以上的城市有6个，如果按照现在一些把城市辖区都视为城市的算法，则可能已经超过了8个。另外，中国还有21个500万以上人口的大城市。相比之下，有5亿人口的欧盟，没有千万人口以上的城市，美国最大的城市纽约也只有850万人。同为发达国家的日韩，各有一个千万人口以上的城市，更多千万人口以上的超大城市大多分布在发展中国家。
按照中国设市城市管辖范围和人口规模，达到千万人口或者500万人以上的城市确实很多。但是如果按照国际通行的对城市人口的认定，可能我们很多城市的人口规模只是一种统计的结果，这与中国现行城市管理体制有直接关系，但却不符合国际上通行的城市标准。
为了扩大城市规模，许多城市都采取了增设市辖区的方式。从2000年到现在，中国新增市辖区178个，相当于新增设市城市的8.5倍，也正是因此，很多城市因为达到了一定人口规模，而自诩特大城市和超大城市。
很多人以为，增设市辖区等于发展了中心城市，这显然存在不小的误解。如果市辖区是沿着中心城市边界自动向外扩展，通过城市的吸纳作用，把人口、资源和要素聚集起来，这是符合城市发展规律的。但如果一个中心城市，例如省会城市或者是地级城市，把距离自己较远的县或者县级市，甚至是其他地级市纳入到自己的行政辖区内，并改为市辖区，这显然偏离了城市的发展规律，只不过是在盲目地扩大行政区。
我们调查过，一些市辖区与中心城市的距离达到400多公里，有的100多公里，还有的几十公里不等。就算市辖区和中心城市只相距十几公里远，未来要想使得两个不同区域形成连接，也需要付出巨大的经济成本和社会成本。更重要的是，这种简单粗暴的合并，并没有改变中心城市及其主城区的规模和形态，只在行政管理上扩大了空间面积和人口规模。
中心城市为何热衷增设市辖区？
既然如此，为什么这么多中心城市都热衷于增设市辖区？
道理很简单，首先是能够利用现有的城市等级管理体制扩展行政管辖空间。中国的城市实质上是行政辖区的概念，特别是改革开放后，城市化的高速发展同时，没有对城市管理体制进行及时调整。在这种情况下，城市同时管理着农村和下辖的城镇，更方便中心城市通过行政等级管理的优势，调整下辖城镇的行政区划，以满足自身的发展需求。虽然市改区或者县改区可能会引起被改县市的反对，但是城市等级行政主导的干部管理体制，使得这种反对无法发生作用。
其次是通过改区扩张城市的人口规模和面积，可以更好地在新增市辖区内利用土地资源。原来的中心城市主城区发展到一定阶段，都面临着不同程度的用地紧张。增设市辖区后，相当于增加了中心城市的土地资源，也使得利用土地更加方便。例如，开发新区和产业园区，通过招商引资增加企业投资，进而扩大中心城市政府的税收，同时通过开发房地产来弥补政府招商引资投入的成本，进而增加中心城市的土地出让金，可大大改善中心城市的财政状况，也实现了中心城市的GDP增长。
再次是通过县改区和市改区，可以减少与周边城市的竞争。如果按照原有的“城市不能管理城市”的法律框架体系，城市之间，各种不同等级的城镇之间其实是处于一种竞争格局。由于城市管理事实上是行政辖区管理，特别是对辖区干部的管理，因此高等级城市在一定程度上可以通过行政手段限制下辖城市的规划权和发展权，并获取一定的财政和土地出让的收益权。
虽然作为一个法定的设市城市和建制县，在管理体制上具有各自相对的独立性，上级政府虽然可以通过各种方式限制下辖县市的发展，并从中获取一定收益，但是要想实现土地空间的扩展，还是会受到较大的制约，不能够随心所欲。但是，把下辖县市改为市辖区后，情况就不同了，中心城市就可以统一管理和调配市辖区的资源，减少了原有管理体制中可能出现竞争的矛盾，显然对于中心城市主城区的发展是有利的。
第四，增设市辖区也是中心城市政府追求政绩和形象的重要体现。最近有关部门提出要在全国抓一批国家级中心城市，并相应提出了人口规模和产值规模等标准要求。按照中心城市主城区原有的人口规模和产值规模，显然达不到国家级中心城市的要求。但通过增设市辖区，不仅可以在空间上扩大规模，而且重点数据如人口、产值以及财政等各项指标都会得到大幅度提高。如此一来，就可以大大提升自己在全国城市中的排名，进而增加了自己争取国家级中心城市的机会。
当然也需要客观地看到，由于受到多年来耕地保护制度的制约，设市城市审批受到严格限制，地方政府不得不采取增设市辖区的办法，以寻求更大的城市发展空间。
“市辖区热”该降降温了
一旦看到了增设市辖区的好处，意识到这种管理制度有可利用空间，地方城市、特别是高等级城市就会倾向于用这一做法发挥自己的体制优势。正因此，各省会城市和较大的地级城市，有着强烈的市改区和县改区的动机，并且逐步转化为现实。特别是当中央有关政策文件的提出，要加强城市群的中心城市建设，更加催生了县改区和市改区的热度。很多人认为，只要增设了市辖区，就可以统筹规划，按照自己的主观意志来调配资源，增加中心城市主城区的收益来源。
中心城市如果得到发展，毋庸置疑对周边辐射带动作用是巨大的。但是也要去甄别，中心城市发展到底是按照市场规律配置资源要素，还是按照行政主导的方式来配置资源要素，显然只有是前者，才能充分发挥中心城市的带动和辐射作用。
我们还要看，中心城市是指的主城区还是辖区？可能对绝大多数不了解城市的人来说，以为凡是称为“市”的都是城市，想当然地认为涉及到人口多的“市”显然就是中心城市。但这是一个错误的理解。
中国的城市实际指的是行政辖区，而大部分人口达到一定规模的市都有一个主城区，而真正代表所谓中心城市的应该就是这个主城区。如果我们把一个冠以“市”名的行政管辖空间区域都看作城市的话，那显然会形成较大的误解。例如重庆市到底是一座城市，还是一个叫做“市”的行政区域，我们当然认为重庆是一个冠以“直辖市”名称的行政区。拿“成渝双城经济圈”来举例，“渝”应该指重庆市的辖区，还是主城区？显然是主城区。否则我们就该叫“川渝经济圈”了。
关于国家中心城市，到底是指城市的主城区，还是行政辖区，目前还是没有准确的定义。这一设置的本意是通过中心城市的发展带动周边区域发展，但如果中心城市自身概念没有明确界定，就会给各省会城市和个别地级城市通过对下辖县市改区，甚至是行政辖区外的县市改区来抬高人口规模和产值规模创造了机会和条件。
增设市辖区，就可以通过空间面积的扩大，人口规模的扩大和产值的增加，最后使得中心城市的人口规模、产值规模等达到了所谓的标准。相应也就增加了可发展的产业空间，对中心城市利用政策优势通过扩展空间增加收益起到了至关重要的作用。
但是，当一个城市通过行政手段来促进要素集中，就会带来明显的副作用。一是把过多优质资源集中到中心城市主城区，导致中心城市主城区与周边城市的公共服务存在较大差距。二是在公共服务供给差别化的前提下，更多要素源源不断向中心城市集中，也会造成区域发展的严重不均衡。三是周边地区的优质资源和要素逐渐通过行政手段向中心城市转移，影响了周边城市的发展机会。四是抬高了中心城市的要素成本，也抬高了人口流入中心城市的公共服务成本，使得户籍管理制度改革难以推进。
目前我们在提高城市化发展和城市治理水平时，面临着一个艰难选择，就是继续按着原有的制度惯性，来促进所谓“市辖区热”主导的“中心城市”带动型模式，还是遵循市场配置资源和要素的规律，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局？我认为，继续把重心放在审批市改区和县改区，不是一个好的选择。
更多发挥城市主体的积极性，通过增加城市数量，按照市场规则和成本递减规律，一方面吸引优质资源向人口密度高的中心城市主城区集中，另一方面通过功能疏解，让中小城市来吸收一部分人口和其他各类要素，应该是当前中国制定城市化政策和城市发展策略的最优选择。正是因为如此，应该给“市辖区热”降降温，多增设一些人口密度高、空间相对独立的，真正意义上的城市，而不是通过扩大中心城市的管辖范围，人为地制造一些“伪中心城市”和“伪特大城市”。
作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢
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