李铁：降低都市圈发展成本不能靠房地产
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在与高端智库专家进行的一系列访谈中，我们发现建设成渝地区双城经济圈一些困扰我们的问题，多位专家给出了相同的答案，虽然解答问题的角度或许不同。比如，“不能一提到双城经济圈建设就想把两地发展空间连一起”，就是其中一个共识。原中国城市和小城镇改革发展中心主任、首席经济学家李铁认为，成渝两地直线距离270公里，要“拉拢”目前还不具备条件，需尊重客观规律。而尊重规律，首要的是建好两地各自的都市圈。
怎么建好都市圈？李铁给出的答案是：构建中心城市和周边中小城市协调发展的格局，改变房地产主导的发展模式，降低发展成本。
□四川日报全媒体记者 陈露耘
尊重发展规律，两个都市圈建设优先
当前的重点，应是成都和重庆两个都市圈的各自发展。
成都和重庆之间270公里的直线距离不容忽视，若优先将大量要素资源配置到中间，可能会出现战略性偏差，导致前期投入浪费
记者：成渝地区双城经济圈建设是一项系统工程，是工程就有先后顺序、轻重缓急，您认为当前什么事排在优先的位置？
李铁：当前的重点，应是成都和重庆两个都市圈的各自发展。这是由两地客观条件、自身发展阶段和发展规律决定的。
成都市与重庆直辖市主城区之间直线距离有270公里，且成都经济主要辐射四川盆地，重庆更偏重辐射长江中上游经济带，辐射范围不同。这两方面决定了两地不能简单基于地理纽带联系来唱“双城记”，不能一提成渝地区双城经济圈建设，就想先将两地发展空间拉拢连在一起。
以京津、广深为参照，虽然中央制定了《京津冀协同发展规划纲要》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》，但京津两地之间、广深两地之间并没有在发展空间上刻意相向发展。比如，深圳在广州东南方，但广州重点发展方向在西南的佛山。一个地方的发展空间走向应该基于地理状况、人口密度、产业联系等条件做出选择。
就目前发展水平，成都和重庆中心城区都还处于人口聚集过程阶段，都还未能形成对各自周围的强辐射。如果为了加强两地联系而优先考虑中间地区，再按照行政方式把大量要素资源配置进去，可能会出现战略性偏差，导致前期投入资源的浪费。
多年研究城市发展，我们发现，像日本东京这样千万级人口的中心城市，最佳辐射范围是30公里，就是人的栖息地与其工作场所的最远距离，通过轨道交通出行一小时左右的样子，超过了就不经济；为城市配套的工业离中心城区最远距离为50公里，50公里之外，工业就得建立另一个联系。
因此，在成渝地区双城经济圈发展逻辑上，应首先抓好各自的中心城市，通过构建中心城市和周边中小城市协调发展的格局，做强各自的都市圈，然后再强化两个都市圈之间的联系，从而带动更广范围的发展。
记者：那“中部塌陷”如何解决？
李铁：农业人口离开农村，为什么没人提“农村塌陷”？所谓“中部塌陷”，就是因为认为两者要在空间地理上建立联系才提出来的。城市发展规律是这样，两个都市圈形成过程中，强大的城市力量很可能把中部地方的人吸引过来，形成人口的再分配格局。
怎么解决？只有当两个都市圈辐射力影响力足够大的时候，所谓的“中部塌陷”才会补起来。但当一个地方人口少了，这个地方的公共服务能力相对人口来说会有所提升，从公共服务的角度看，就不是“塌陷”。
空间的发展，永远不可能平衡。如果大家都想做大，那谁也做不大。当然，这并不意味着不加强两地之间的基础设施建设。
尊重市场规律，降低都市圈发展成本
降低发展成本不能走房地产开发主导的老路。
国内大循环为主的双循环新发展格局下，都市圈要为不那么“高大上”的投资、企业和人口的进入创造条件
记者：聚焦到都市圈建设上，中心城市和周边中小城市协调发展的重要性在哪里？
李铁：中心城市和周边中小城市协调发展，目的在于形成多个不同层次的发展空间，降低发展成本。
记者：为什么要降低发展成本？
李铁：降低发展成本，自然是为了提高竞争力，获取发展收益。这是最基本的市场规律，不论个人消费、居住空间选择，还是企业投资都是如此。
观察中国城市的竞争，最大特点就是各地争相降低投资商成本，包括土地、拆迁、社保等成本，甚至提供房地产开发机会分摊企业成本，千方百计地让外来企业做出投资选择。
但这个成本是由房地产开发来补偿的。我们今天的新区、园区、示范区，几乎背后都有房地产开发商的身影。这种以房地产开发为主导的发展模式，越来越难以持续，亟须改变，走出一条自然地降低发展成本的新路。
加上我们过去的发展思路，是加大中心城市建设，将资源和要素更多投入到中心城市。但投入要素越多，中心城市资源成本就越高，就会自动地把一部分人和产业屏蔽在中心城市外。因此需要在空间上进行调整梳理，充分利用周边的中小城市，来疏解中心城市的人口和产业，形成都市圈的城市发展格局。
另一方面更重要。我们正在加速构建以国内大循环为主的双循环发展新格局，关键在于把14亿人的消费带动起来，需要重点解决约9亿左右中低收入人口的就业和增收。四川重庆农业人口多，重点也在于此。那么中低收入群体他们主要在哪里落户？在哪里就业？在哪里生活？
发展是要解决人的问题，只有解决了人的问题，我们的未来才有保障。既然目标是要解决人的收入增长来带动内需，我们的产业政策、空间布局就应当调整，我们不仅需要高端产业，更需要大量不那么“高大上”的中小企业来吸纳中低收入群体就业；而在发展空间上，高成本的中心城区他们承担不起，都市圈内的中小城市，却可以让他们以较低成本享受较高水准的城市公共服务。
因此，降低发展成本，其重要性也在于为这一类不那么“高大上”的投资、企业和人口进入都市圈创造条件和机会。
记者：在成渝地区强调发展成本，除了因为我们人口多、市场大，还有什么原因？
李铁：人口是成渝地区最大的优势。根据人口规模的变化、流入流出，可以初步判断一个地方未来的发展潜力。成渝地区不仅人口总量比较多，成都还是西部流入人口最多的城市。近年来我们跟踪人口流动发现，外出务工人口回流四川，大多不再回到农村，他们带回来的收入，急需寻找新的发展机会。所以未来这里会是一个大的消费市场。
消费人口多，会带来产业、工业的分布，形成两地城市建设发展非常重要的基础。在承受国际经济冲击的压力下，东部沿海一部分面向消费的企业也可能搬到内地，一方面因靠近市场而减少物流成本，另一方面也解决原来我们劳动力从输出地到沿海就业的时间差，增加过去因为农民工春节回家耽搁的近两个月工期，使得成渝地区的企业、产品更有竞争力。从地理位置上，成渝地区既面向西部，也有向中部输出产品的便利。
还有一个重要原因，从国际城市群发展规律来看，中心城市周边中小城市密度越高，城市群发展水平就高。比如伦敦、巴黎、首尔等国际城市周边的中小城市数量，都比我国的城市要多。如何在辖区一定范围内，形成一定密度的城市，是发展中要重点解决的问题。
成渝城市群里，5万-20万人口的中小城市并不少。我们在统计中发现，这样的中小城市，京津冀有82个，长三角183个，粤港澳56个，而成渝城市群范围内有112个，其中四川范围内有96个，具体到成都周边100公里范围内则有23个，如果我们通过中心城市与周边中小城市协调来降低发展成本，就会吸引更多人和产业参与到都市圈发展过程中，每个中小城市人口规模继续增长，城市密度继续增加，那么成渝地区双城经济圈的长期发展目标就会越来越近。
这也是成渝地区双城经济圈被寄予厚望，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源的原因。
尊重城市规律，以空间变化疏导人和产业
关键要解决中小城市和中心城市的连接，充分利用人、市场和要素的空间变动规律，降低发展成本。
不一定再走集中的产业发展模式，同时还要注重发展质量，注重集约，提高效率
记者：发展成本怎样才能降下来？
李铁：首先要利用好城市发展规律。
当城市发展到一定规模的时候，就会出现以下几种现象：第一，产业替代，三产进入城市主城区，二产外溢，先向近郊区外溢，后向远郊区外溢。成都目前就处于二产向远郊外溢的阶段。第二，主城区人口向郊区分化，部分中低收入人口会选择在周边中小城市和小城镇买房。第三，随着人口居住空间的变化，产业会再次重组。第四，城市人口消费会郊区化，从而带动郊区的发展。
记者：对成都来说，关键点在哪里？
李铁：我们提的成德眉资一体化，实际就是成都都市圈建设。这里面关键要解决中小城市和成都中心城区的连接，根据交通距离的空间变化来降低产业成本。比如，成都辖区范围内现有1600多万常住人口，分布在不同的中小城市，但之间还没有完全有机地联系起来。成都目前服务业占GDP比重近60%，成为服务业主导城市，未来服务业再提升，人口的流动速率可能要远远大于产业的流动。那么，建立起整个成都的轨道交通体系，就会在空间上进一步疏导人和产业。
如何疏导？比如高水平、高附加值的就业，包括一部分传统服务业，会留在中心城区，但服务业的加工工业和其他工业，可以根据不同类型和环境要求，向周边近郊或远郊的小城市转移。房地产也是如此，中心城区的房价较高，但到了15公里—30公里之外，房价就降下来了。有了轨道交通，人的通勤圈压缩到一小时之内，就会有部分人到周边的中小城市去居住，去购房，从而缓解中心城区房价过高的压力，也会吸引农民进城，外来人口大量落户就会将周边的中小城市带动起来。
充分利用人、市场和要素的空间变动规律，根据交通距离的空间变化，推进不同目标的产业发展政策，我们就可以形成一个大中小城市协调发展的格局，也会使不同的产业在空间疏导中降低发展成本。
记者：除此以外，还有哪些途径可以降低发展成本？
李铁：我想我们不一定再走集中的产业发展模式。工业并不是只有产业园区模式，我们不能只学新加坡，毕竟它国家面积不大，实际上国外很多大企业都是分散在小镇上。我们长三角、珠三角的企业很多也是从乡镇发展起来的。
成都周边有这么多大大小小的城市和城镇，如果按照市场规则让他们都发挥作用，比如用好集体经营性建设用地可以进入一级市场的政策，就可以降低土地要素成本，从而形成新的产业分布空间，既降低企业成本，也发挥中小城市的潜力，政府只需要修好连接中心城区轨道交通线路。这是我们未来确立新发展模式要重新考虑的，关键是要让要素按市场规律流动。
在都市圈建设中要降低发展的成本，还要注重发展质量，注重集约，提高效率，这是很重要的。在成渝地区双城经济圈建设中，要防止过度的粗放性发展。最重要的，就是怎样真正落实中央提出的按照市场规律来配置资源的要求，正确处理好政府和市场的关系。就是说还要怎样进行改革，来发挥农民进城、外来人口落户、集体建设用地、重要城市在未来发展中的积极作用，发挥智慧创新的积极作用，这些就是我们现在可用的最有潜力的机会，这样的话我们才能形成一个新的发展格局。
圈外话
关于旅游业
整合资源川进渝出
四川和重庆旅游资源丰富且品位颇高，在谈到协同发展时，李铁认为，旅游业是两地重要的发展机会，应当作为川渝首先联手突破的产业，因为两地旅游资源各具特色，具有非常重要的价值提升空间。通过旅游业将两地发展紧密衔接起来，既整合旅游资源吸引更多游客，更带来信息流，物质流，尤其一些高端旅游消费起来后，会吸引市场行为的投入，成为以旅游带动的巨大产业，也为解决更多中低收入人口就业、增收提供机会。
两地资源怎么整合？李铁建议，由于四川旅游资源更丰富，成都国际航线更多，在旅游线路打造上，可以形成“川进渝出”的格局，将四川旅游和长江旅游连接起来，设计不同的旅游消费产品，增加旅游消费时间，丰富旅游消费内容，提升旅游消费价值。具体可针对青年、老年等不同旅游人群，策划不同项目，如周末经济、小长假、大长假、郊区旅游等，形成有差异的旅游消费空间和业态，引导川渝文旅品牌的差异化布局和良性竞争。
打通两地旅游，李铁强调两地要全方位规划，强化川渝间交通基础设施建设，形成更方便、更快捷的通达。此外，还要加大川渝文旅品牌的宣传推广，加强对旅游业从业人员旅游服务技能的培训，加强统一的整合策划，对带动川渝文旅品牌和旅游推广的公司要加大政策性支持。
本版摄影 四川日报全媒体记者 吴枫
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