中国城市“摊大饼”的根源｜李铁谈城市
作者 | 李铁 编辑 | 朱弢
虽然一直强调要防止城市“摊大饼”，但在现行的城市管理体制下，事情往往走到了反面。试图规避“摊大饼”的“组团”模式，又出现了更严重的错误导向，导致新区的泛滥。
通过总结的国际城市发展的一些经验和教训，关于防止城市“摊大饼”的提法已经有很多年了。这也成为城市管理者和规划编制者们在推进城市建设中需要特别注意的重要内容。
尽管上级政府有提出相关要求，而规划编制者们也经常提出善意提醒，可中国城市“摊大饼”的空间扩张仍是愈演愈烈。
为什么会出现这种背道而驰的现象？
城市空间扩大有着自身的规律
从发达国家的城市发展规律来看，城市免不了会有空间的扩大，但基本是按市场规律实现了要素高密度扩张。比如，东京、首尔及伦敦等城市的面积都很大，但是如果从空间立体视角，或是人口密度分析，显然它们都不是“摊大饼”的发展模式。
也许对于向来重视形象的中国城市来说，从卫星地图和航拍平面图上看到城市面积过大，也是有悖于城市形象的整体美观。很多城市提出防止“摊大饼”，动机其实是要求城市无论在立体上，还是在平面上，都是要符合“好看”的规划基本原则。
如果要素和资源是真正按照市场规律配置的，那么城市应当会经历要素高度集聚的过程，然后沿着城市边缘向外扩张，这样一来，基础设施和公共服务设施投入成本最低，规模效益最好，而且有利于服务业的发展。其原理在于，距离中心城市越远，要素的流动成本越高，而距离中心城市越近，则要素的规模效益越高。
当城市沿着中心边缘向外发展，基础设施延伸的投入不用大幅增加，可以充分利用主城区的要素密度，提高设施投入的规模效益。依托着中心城区的人口和要素的密度，也一样会提高公共服务的社会收益和服务业发展的经济效益。
城市发展到一定规模后，人口和要素的高度聚集会带来一系列城市病，例如交通拥堵，环境治理难度加大，高楼林立造成人们的心理压抑，土地成本过高导致房价过高，中低收入人口的消费成本和住房成本大大增加等等。
当城市沿边缘扩张也带来开发成本过高的问题。因为有城市中心区的土地价格作为参照，近郊区的土地所有者对土地交易价格的心理预期也大大提高，房地产开发商迫于开发成本大幅度增加而不得不提高房价。当然，中低收入人口的消费困境和住房困境，也会促使政府和房地产商不得不选择新的城市发展空间。
同时，服务业代替工业在城市发展模式中占主导地位。工业远离城市的一方面原因是居民对城市环境的要求变高，另一方面是因为城市中心的土地和劳动力等要素成本飞速提升，这些都迫使工业选择新的低成本发展空间。因此，工业外迁也是城市发展中必然经历的过程。
那么，在种种发展规律的制约下，城市的空间规模到底应该有多大？对于这个问题并没有标准答案。这是因为人口密度高和土地资源稀缺的国家，与人口密度相对较低和土地资源并不是严重稀缺的国家相比，有着不同发展路径。当然，这也和国家的人口总量有直接的关系。如果人口总量过大，可能中心城市可以发展得多一些，如果土地资源相对丰富，人口密度也不是很高，那么城市发展可能还有其他路径。
但有一个基本规律是所有城市都必须要遵守的，就是对于发展成本的选择。其中既包括产业发展成本的选择，也有基础设施成本的选择，也有住房价格的选择。对于收入较高的群体而言，还需要发展的第二空间，也就是对于生态的选择
首尔和东京都是典型的人口高密度国家最大的中心城市。从这两个城市的卫星图和航拍图可以看出，当城市发展到一定规模后，就无法继续“平摊”，而是会沿着轨道交通和高速公路向外呈树枝状扩张，扩张模式是点状和线状结合。
沿着轨道交通车站和高速公路出口等交通站点，逐渐发展出新的卫星城，值得注意的是，这些卫星城并不是主观设计出来的所谓新城，而是基于原来的小城市和小镇发展起来的。虽然这些卫星城看起来有点“组团”的意思，但是它们与中心城市的距离在合理范围内。
在近几十年，日韩在首都郊区15公里-30公里半径内，也开发了一些新城，它们的作用是为中低收入人口提供相对低价的住房，减缓中心城区人口密度过高的压力。这些新城之所以选择这样的距离，就是要尽量把通勤时间放在半个小时至1个小时之间，以强化卫星城与中心城区之间的联系。这些新城的规划人口一般都在10万-20万人之间，而规划期限比较长，并不属于急功近利的产物。
中国城市为什么免不了“摊大饼”？
中国在近些年高速城市化进程中，虽然一直强调要防止中心城市“摊大饼”，但在客观上却是中心城市越扩越大。目前存在着两种状况，一种是沿中心城市边缘过快地扩张，而且土地利用效率不高，这可以说是真正的“摊大饼”；另一种是热衷于开发新区和增设市辖区，强调所谓“组团”，但是开发成本很高，效果并不明显。很多城市的所谓组团式新区，实际上大多成了失败的案例。
为什么一些中心城市和地级城市会形成“摊大饼”的发展模式？原因在于中国的城市管理是主官负责制，这种管理模式最大的特点就是官员的流动性很大，导致城市发展通常受制于短期行为。一个城市的主要管理者，在其任期内必须要实现几个目标：正常的城市治理，保稳定和保发展；取得政绩来实现未来升职预期；筹措足够财源来确保任期内完成政绩工程。
因为长期与城市管理者打交道，我们了解到，一般新的主要管员上任时，一定要设定自己的发展思路，避免重复前任的工作。新的思路中，既要体现上级政府的发展理念，也要有自己独特的创造，而且要通过新的开发工程确保财源。例如，某个城市的上一任负责人提出“向东发展”的战略，而继任者发现东边已经开发殆尽，只好又提出所谓的“南部发展战略”。以此类推，当“东西南北”都被历届管理者开发之后，还可以提出远离主城区的“新区发展战略”。
虽然现实中很多案例最终还是回归到原有的开发空间，回到正常轨道。但是经历过多任城市管理者各自不同的发展战略，客观上城市空间就被人为放大了。通常来说，这种发展模式就是先搭建基础设施框架，然后卖地，得到的土地出让收益继续支撑起政绩工程和日常开支。
既然是政绩工程，就需要被人看见，于是更多地强调景观建设，实现所谓的绿色生态理念，当然，这也是为了土地能卖出更好的价钱。这改变了原有的以低成本劳动力和产业要素为主导的城市发展进程。此时的城市已不再是很好的产业发展空间，更侧重于住宅发展。当城市空间在不同的城市管理者的发展思路下实现了粗放扩张后，人口的密度则大大下降，而土地产出的效率也大大降低。
这种通过房地产来带动中心城市的发展模式，推动中心城市大量投入资源，改善了主城区基础设施和公共服务设施。当中心城市要素资源不断优化时，其辖区内和周边地区的精英人口会选择中心城市作为未来的居住空间。这也符合中国等级化城市管理体制的发展规律。
我们看人口在一个省级区域流动，大概会出现这样的情况：产业集中到省会城市下辖的周边园区，劳动力也向这里聚集。相应的，省会的公共服务吸引省内的精英群体前来购买，房地产价格因此上涨，房地产发展给省会城市带来了巨大的财政收益，进一步推动省会城市向周边不断蔓延。
在这一模式推动下，城市政府对周边已经纳入开发规划的土地抱有极大的收益预期，并以此大量举债。因此城市的框架越来越大，基础设施投入水平越来越高。当发展到一定阶段后，购房人口开始递减，未来可开发土地变现的可能性愈来愈低，但是城市的空间已经被无限放大。
我们看到的是，在城市主要管理者的意志主导下，中国的许多城市是真正按照“摊大饼”模式发展起来的，区别主要在于是“薄摊”，还是“厚摊”。
一些省会城市虽然人口不多，但是面积很大，它们拥有宽阔的道路、大面积的生态公园和广场。城市扩张的框架远远超出了未来可能的产业和人口发展需求，导致城市发展成本越来越高，不得不选择新的空间——比如建设新区，来谋求低成本发展成本，并获取更多的土地出让资金。
虽然远离城市的新区看起来可以降低土地补偿成本，减少征地压力，但是由于距离中心城市较远，也远离可以依托的中小城市，面临着更大的基础设施和公共服务建设的财务压力。这种新区如果要与主城区形成人口和服务业要素的供给关系，就必须确保基础设施和公共服务能够满足新增人口的需求。比如，如果需要缩短新城与主城区的通勤时间，就需要在交通设施上大量投入，而这种做法需要得到房地产发展和金融支撑。
正因如此，现实中有很多按“组团”模式兴建的新区，同样延续粗放型的传统发展路径，继续走“大尺度开发-发展房地产-换取土地出让金-对招商引资进行补偿”的路子，最终烂尾。
这种模式的不断复制，使得城市发展成本居高不下，产业和要素进入的门槛过高。实际中，无论是新区还是新增的市辖区，都无法承担日益提升的成本，这使得更多的资源闲置，并增加了大量债务，使得城市发展陷入恶性循环。
虽然从中央的层面一直都强调要防止城市“摊大饼”，并提出“组团”的城市空间理念。但在现行的城市管理体制下，事情往往走到了反面，试图规避“摊大饼”的“组团”模式，又放任了更为严重的错误导向，导致新区的泛滥。原因在于对城市的发展规律缺乏清晰的认识，而对现行城市的管理体制会出现什么样的误区，也没有吸取经验和教训。
因此，要想突破中国城市发展模式的体制背景，真正按照市场规律和城市发展规律，实现集约型的城市空间发展，不是引用一两个名词就可以解决的。更重要的是尊重城市化进程中就业和定居的人口空间分布规律，以人的需求和市场需求为导向，同时借鉴发达国家城市成功的经验和规律。要避免以城市管理者的主观意志为导向，更是要防止短期的政绩冲动，加剧城市空间的盲目扩张。破解这些问题，其实是实现中国城市转型，斩断地方债务链条最基本的保证。
（作者为独立经济学家）
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