马亮：旧监管不能装新业态，电子烟作为卷烟监管是削足适履
文丨马亮 （中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）
近日，工业和信息化部同国家烟草专卖局发布了《关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定（征求意见稿）》，提出“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”消息一出，电子烟相关企业的股价应声而降，消费者也高度关注电子烟的走向。
这不是监管部门第一次对电子烟进行规范，但却是首次明确将电子烟视同卷烟来加以监管。此前有关部门就明确电子烟不可以通过互联网销售，并规定不可以向青少年销售。但是，由于电子烟既不是卷烟，也不是医疗保健品，更难以归类为纯粹的电子产品，所以在其刚出现时面临“三不管”的模糊地带。
监管缺位使电子烟行业乱象丛生，资本无序扩张带来野蛮生长。为了迎合消费者的猎奇心理，电子烟的添加物五花八门，相关产品的安全隐患也日趋严峻。与此同时，电子烟无法进入正规销售渠道，不得不游走在灰色地带乃至沦为“地下经济”，致使消费者面临维权难题。
电子烟的产品质量堪忧，消费者的合法权益得不到有效保障。因此，我们乐见两个部门对电子烟进行监管和规范，因为这的确势在必行。政府部门要对新兴业态的发展坚持包容审慎的监管原则，但是这并不意味着要放之任之，而是要在看准问题时该出手时就出手。
电子烟是一种类似于卷烟的新型烟草制品，但是关于电子烟是不是烟的问题一直争论不止。工信部和烟草局认为，在核心成分、产品功能、消费方式等方面，电子烟等新型烟草制品与传统卷烟具有同质性，因此将电子烟视同卷烟来进行监管。但是，这种论断是否能够取得共识，还有待进一步观察。
电子烟是类烟产品，功能上和卷烟有同样效果，而成分、制备和使用方式等方面未必和烟草一样。和卷烟不同，电子烟还有一定的戒烟功能，相对来说对身体健康的危害更低，因此电子烟本质上是一种戒烟产品而非助烟产品。卷烟的毒素和致癌物会危害身体健康，而电子烟主要通过烟草中的尼古丁来制造和卷烟相似的使用体验。更为重要的是，电子烟的产品类型多元，不排除进一步技术创新和产品迭代的可能性。
中国是烟草消费大国，近半男性是烟民，更有日益增多的女性烟民。吸烟危害健康，这是不争的事实。控烟禁烟在全世界都取得了共识，中国政府规定公共场所禁止吸烟，并有深圳、北京等多个城市出台了地方禁烟条例。
但是，烟草税率极高，烟草税是一些地区的主要税收来源。为了确保税源，中国对烟草业采取了专卖制度。这使烟草成为一个让人“既爱又恨”的行业，政府部门对禁烟的问题也面临“手心手背都是肉”的尴尬。
电子烟备受争议，就在于其所牵扯的价值纠葛和利益纷争。大卫·哈尔彭（David Halpern）在《探秘助推小组：小改变如何产生大不同》一书中记述了英国政府是如何按照行为科学和循证决策来推动电子烟安全可及的。
吸烟上瘾，让烟民一下子戒烟往往很难，因为改掉一个习惯比养成一个习惯更难。但是，将电子烟作为一个过渡或替代产品，让人们可以或许有助于戒烟。哈尔彭援引的大量科学研究证据都显示，相对于宣传说教和药物治疗等其他疗法而言，电子烟能够更有效地让烟民戒烟，戒烟效果更持久，而且对各个社会阶层的烟民都有明显影响。
如果能够将电子烟行业进行规范化管理，使其能够成为卷烟的一种替代产品，推动烟民逐步戒烟，那么将会显著改善中国的烟草消费格局。当然，电子烟也会诱发一些不吸烟的人尝试并使用，并导致烟民数量增加。与此同时，烟民可能既抽烟又使用电子烟。但是总体来说，电子烟在戒烟方面的作用更加明显。
类烟产品不是烟草，它们的功能可能相似，但是本质上是不同的产品。这就好比网约车不是巡游出租车，民宿不是酒店，共享单车不是公共自行车一样，新兴业态和传统业态之间存在值得注意的区别，也需要不同的主体和方式来进行监管。
对电子烟进行监管有其必要性，但是关于由谁来监管和如何来监管的问题，则不应陷入惯性思维。我们要对新兴业态进行监管，但不是将其简单归属到同类产品和服务，并由其原来的主管部门来进行监管。因此，谁来监管和如何监管是一个值得探讨的问题，而不是一个盖棺定论的结论。
新兴业态的发展有助于反推和加快传统业态的改革，并使新旧业态进一步融合。但是，在新兴业态的发展初期，难免会出现“成长的烦恼”。如果将电子烟纳入烟草专卖体制，那么作为电子烟的“干儿子”可能无法像作为卷烟的“亲儿子”一样受宠，主管部门可能会出于部门利益而对新兴业态“大开杀戒”。这样一来就等于是“羊入虎口”，既不利于新业态规范发展，也可能使传统业态难以有效转型。
新兴业态之所以会出现，恰恰是既有产品和服务存在缺陷或无法满足市场需求，或者对应的监管部门存在一定的监管失灵。至关重要的是，不能让新业态来削足适履地适应旧的监管框架，让落后的业态取代先进的业态。相反，我们应推动先进业态取代落后业态，或者至少让它们有公平竞争和优胜劣汰的机会。
对于电子烟等新型烟草制品，我们理应从这些方面进行更多考量，包容审慎地推进监管创新。特别是考虑到电子烟是一个复杂的新兴产品，涉及产业、税收、健康、文化等很多方面的问题，如何监管仍然要慎之又慎。政府部门可以考虑在选定地区进行政策实验，评估不同监管框架可能带来的不同影响，并及时总结经验来制定更加科学合理的全国性政策。
对电子烟切忌“一刀切”地按照卷烟来进行专卖管控，否则可能不利于新兴业态的健康规范发展。笔者建议，可以效仿英国等国家的做法，使电子烟成为安全可及的商品，而不是将其一禁了之，或者归为卷烟来进行专卖管控。电子烟可以作为戒烟的药品，但是不应仅限于药店销售，也不应列为处方药。
政府部门应抓紧制定电子烟的市场准入规则，明确电子烟要达到的产品质量、食品和药品安全标准。应考虑允许企业在满足产品质量、食品和药品安全标准的前提下生产和销售电子烟，并允许其在商超零售。当然，考虑到电子烟仍然有烟草的功能，要禁止未成年人使用。
（文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。）
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