《大气法》部分配套法规和标准滞后 地方将密集修订大气条例
本报记者危昱萍北京报道
“史上最严”《大气污染防治法》（下称《大气法》）实施两年多效果如何？7月9日，全国人大常委会委员长栗战书向全国人大常委会作大气污染防治法实施情况的报告。
这份报告是基于今年执法检查组的实地检查形成的。据悉，今年5月至6月，由栗战书担任组长的全国人大常委会执法检查组，分别赴河南、内蒙古、山西、陕西、山东、河北、安徽、江苏等8个省区，实地检查大气污染防治法实施情况。
报告指出，2017年，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域细颗粒物（PM2.5）平均浓度分别下降39.6%、34.3%、27.7%，珠三角区域细颗粒物（PM2.5）平均浓度连续三年达标。
中央财政5年累计安排大气污染防治专项资金528亿元，各相关部门出台20余项价格、财税、金融等经济政策。
不过，《大气法》在实施过程中还存在六大问题：包括结构性污染问题较为突出，部分配套法规和标准制定工作滞后，大气污染监督管理制度落实不到位，重点领域大气污染防治措施执行不够有力，执法监管和司法保障有待加强，法律责任不落实。
栗战书表示，对于这次执法检查中发现的突出违法问题，要纳入中央环保督察“回头看”范畴，落实法律责任，依法严肃处理。各省(区、市)要举一反三，严格依法对检查发现的问题逐一进行整改。
结构性污染问题较为突出
《大气法》规定，防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和布局，调整能源结构。
执法检查中发现，部分地区产业结构偏重、布局偏乱，能源结构调整不到位，运输结构不合理，成为大气污染的主因。
比如，山东省传统产业占全部工业的70%，重化工业占传统工业的70%。河北邯郸“城中有钢”，石家庄“煤电围城”等问题突出。河南省煤炭消费量占一次能源消费比重达73.6%，高出全国13个百分点。
《大气法》第十九条要求排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。目前，国务院排污许可管理条例尚未出台。
21世纪经济报道今年年初曾从生态环境部获悉，《排污许可管理条例》草案的编制工作已启动。
报告建议，在2019年年底前出台排污许可管理条例，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，按行业、地区、时限核发排污许可证。2020年，将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现“一证式”管理。
报告还提到，市场监管等部门要加快建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度。这条环保召回制度是《大气法》新增加的规定，此前我国机动车召回多为安全原因。
一位生态环境部专家向21世纪经济报道表示，这项制度的草案已上报环境部，公布之前预计将先征求公众意见，估计今年难以正式实施。
报告提出，生态环境等部门要在2018年年底前依法制定有毒有害大气污染物名录并公布。同时，鼓劲地方在大气污染防治领域先于国家进行立法。2018年底前，各省级人大及其常委会要制定或修改大气污染防治相关条例。
监督管理有待加强
《大气法》明确要求，排放工业废气的企业应当取得排污许可证。但执法检查发现，许可证发放范围没有涵盖全部排污企业，部分企业固定污染源未纳入监管。
例如安徽芜湖2017年对火电、造纸、水泥、印染等14个行业，仅发放52张排污许可证；江苏徐州对火电、造纸、钢铁等10个行业仅核发124张排污许可证。
《大气法》要求环境保护主管部门负责建设与管理大气环境质量监测网。但执法检查发现，一些东中部区县和西部大气污染严重城市监控点少、监控网布局不合理。个别地方环境质量监测弄虚作假。栗战书点名山西临汾出现大气环境质量造假窝案。2017年4月至2018年4月，6个国控站点被人为干扰上百次，监测数据严重失真。根据环境部通报，16名涉案人员获刑，临汾市环保局原局长被判有期徒刑两年。
监督管理制度方面还存在环境信息公开制度缺乏系统规范的问题。公众环境中心（IPE）主任马军告诉21世纪经济报道：“《大气法》要求城市设定重点排污单位名单，实际上很多地方在名录建立方面出现严重滞后，而进入名录的企业则存在未按规定向社会公开环境数据的问题。为更好地监测大气数据，有些地方增加了不少监测点位，但并未公开监测数据。
在重点领域大气污染防治措施执行方面，报告指出，工业污染控制力度不够，民用散煤污染控制不力，机动车污染和油品质量监管不到位，扬尘污染防治监督管理不精细，秸秆综合利用不足。记者发现，这些都是未来三年“蓝天保卫战”将重点治理的问题。
执法检查中还发现，政府责任和部门监管责任落实不到位。不少地方主动承认治理工作存在“上热、中温、下冷”现象，污染治理压力和责任逐级递减及“政热企冷”等问题较为突出。有的地方在项目把关、破解难题、执法监督等方面缺乏真抓实干的决心和狠劲。
报告点名了新纳入大气污染防治重点区域的汾渭平原：汾渭平原近年来PM2.5浓度不降反升，2017年汾渭平原PM2.5年平均浓度为68微克/立方米，采暖季PM2.5平均浓度为100微克/立方米，优良天数比例均值为50.6%，在全国排位靠后。
根据生态环境部7月9日公布的消息，第一批中央环境保护督察“回头看”6个督察组已全部完成督察进驻工作。截至7月7日，督察组受理举报3.8万件，问责4305人，罚款5亿多元。
（编辑吴红缨如有意见和建议请联系weiyp@21jingji.com;wuhy@21jingji.com)
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