刘绪光、李贺：金融科技国际监管趋势及比较分析

随着科技与金融深入融合，相关应用迅速拓展，新兴业态不断涌现，带来的影响全面且深远。各国际组织、监管当局密切关注、跟进研究，因地制宜地进行了多元探索。本文系统梳理了自2018年以来各国家、地区金融科技的新近监管动态与趋势，并通过比较分析，对我国互联网金融监管的长效机制建设提出建议。

近年来科技与金融的融合深入且迅速,各种新兴业态和经营模式不断涌现，在提升金融服务效率和普惠性的同时,也模糊了金融中介与信息中介的边界,金融风险和责任的分担机制越发复杂,甚至向货币层面渗透,影响全面且深远。

国际监管的新近动态与趋势分析

2018年7月，美国财政部应总统行政命令要求，发布白皮书，建议调整监管框架，以达到支持金融科技关键技术发展、将金融科技驱动的新商业模式纳入监管等目的。当月，英国金融行为监管局（FCA）发布了修改P2P网络借贷监管政策的征询意见书，根据英国网贷行业的最新情况拟修订相关监管政策。各国监管当局的新动态再次引起各界有关金融科技发展与监管的思考与探讨。

目前，国际上对金融科技监管的基本方向已初步明朗：宽严并济、趋利避害。一方面鼓励与引导金融科技弥补传统金融供给短板，发挥其小额、普惠、便捷的比较优势，协助构建多层次的金融市场体系；另一方面，寻求对金融科技新模式进行监管，针对以创新为名，实质从事监管套利甚至违法违规金融活动的行为，予以打击。

按照金融本质，实施功能监管

大多数国家和地区的金融监管机构主要按照实质重于形式的原则，坚持功能性监管，抓住金融科技的金融本质，将各类创新业务按照其金融功能纳入相应监管体系。比如，2018年7月,美国货币监理署（OCC）宣布将接受从事银行业务的非存款金融科技公司的银行牌照申请，获得牌照的金融科技公司需要满足与同类银行一致的标准。此外，墨西哥的《金融科技法》也紧扣金融本质，以金融稳定为首要目标，厘定金融科技机构的服务属性、业务边界等。

调整监管方式，适度鼓励发展

部分国家探索推出监管沙盒等试点模式，在可控范围内，为金融科技创新留出容错、试错的空间。如英国FCA在2016年5月推出沙箱监管计划，在有限的客户数量、时间等范围内，允许参与的金融科技企业对新产品或新服务进行测试。截至2017年10月，FCA共收到146份参与监管沙箱的申请，实际共测试了两批共41个项目。

部分国家为创新主体创造良好的发展环境，消除金融科技公司进入市场的非技术壁垒，但坚持技术中性的立场，不因为采用不同的技术手段而对金融科技公司作出不合理的豁免。比如，欧盟于2018年1月开始执行《支付服务修订法案（第二版）》，要求欧洲各银行将账户数据向客户授权的第三方机构开放共享，旨在打破传统银行的数据资源垄断。

注重科技运用，提升监管效力

各国监管机构一方面探索利用技术手段，提升监管效能，以应对金融科技带来的监管挑战，另一方面对技术本身及其应用积极进行研判，对可能产生的风险探索进行监测与预警。

部分国家的监管部门注重运用监管科技，提升监管有效性。2018年2月，英国FCA发布《关于利用技术实现更加智能的监管报送的意见征询报告》，计划探索将监管规则翻译成机器语言命令，并对机构数据库进行自动访问，实现实时监测。

同时，监管机构开始关注对技术本身的研判。比如，对于智能投顾的监管，新加坡金融管理局（MAS）在2017年6月发布咨询文件，认为其容易受到算法、网络等引发的技术风险，计划制定监管框架以监控和测试技术算法。

探索加强国际合作与监管协调

国际组织及各国当局越来越重视金融科技领域的跨境监管与协作，一是以信息共享为目的,建立双边合作机制，分享创新性信息；二是以监管协调为目的，加强国家监管协同，防范跨国监管套利和全球性金融稳定风险。

在建立监管双边合作框架方面，如新加坡与澳大利亚、英国和瑞士等国签署了双边合作条约，共享金融科技的新兴趋势以及监管创新方面的前沿动态。

在防范跨国监管套利和全球性风险方面，如2018年3月，G20财政部长和央行行长会议发布联合公报，尝试统一与会各国对加密数字货币的性质认定，迈出加密数字货币全球监管协同的第一步。在国际组织层面，各方考虑到加密货币影响的全球性及其发展速度，联合进行监控。金融稳定委员会(FSB)与支付和市场基础设施委员会(CPMI)合作开发监管框架，以监控加密资产市场对金融稳定的影响。

各国监管差异及比较分析

各国监管的差异

第一，监管的演进方向不同。经过几年的观察和了解，各国对金融科技的监管策略开始进行微调与再平衡。美、英、欧等国家和地区适度放宽自2008年金融危机以来过于严格的监管尺度。如美国实行的双层（州、联邦）、多极（各监管部门）的监管框架，一定程度上不利于金融科技的创新与发展。2016年2月，美国消费者金融保护局（CFPB）发布《CFPB创新细则》，推出“无异议函”制度，降低企业创新金融产品与服务时的政策风险；2018年5月，美国CFPB宣布，拟与商品期货交易委员会合作建立金融科技监管沙箱；7月，美国财政部发布报告，在广泛评估当前美国金融科技监管的基础上，向金融监管部门提出建议，促进金融科技安全可持续发展。

相比之下，部分新兴经济体对于金融科技的监管向逐渐趋严的方向演进。比如，2018年3月，墨西哥出台对金融科技的专门性法律。在理念上，立足金融稳定，严格审慎，补齐短板，严防套利。在操作上，具体规定了从业机构的初始资本、内控合规等要求，并严打无照经营等违法违规行为。

第二，监管的出发点不同。大体分为鼓励发展、稳健推进和维护稳定三类。一是鼓励发展。如英国以积极培育金融科技产业、配合国家竞争战略为监管目标。二是稳健推进。如美国对金融科技的监管，坚持功能监管和技术中性原则，不轻易改变既有监管框架，希望促进金融科技安全发展，也寻求将新兴模式纳入既有监管体系。三是维护稳定。如墨西哥对金融科技的监管以维护金融稳定和防范非法经营为核心目标。

原因探析

一方面是各国监管演进方向不同。一是金融监管环境不同。如美国、欧盟等金融发展较成熟经济体的监管规则相对严格，其尺度在次贷危机后进一步收紧，抑制了创新，甚至形成了某种程度的金融排斥。面对金融科技等新兴业态，这些国家的监管做出适应性调整和自我修复，以实现创新与风险的再平衡。这与一些发展中国家金融科技发展之初的宽松监管环境不同。二是金融市场成熟度不同。相比新兴经济体，发达经济体的金融监管框架、市场运作机制以及投资者的理性程度较为成熟，金融科技新业态的影响和渗透领域有限，相关金融风险相对可控，有条件采取适度宽松的监管措施。

另一方面是各国监管出发点不同。一是各国的竞争策略不同。瑞士、英国、日本等国家的监管当局对各类金融科技的态度积极，主要因为其希望借助信息技术重塑金融的领先地位，重新获得国际金融规则制定的话语权。而马耳他、百慕大、乌干达等小国给予虚拟货币等宽松的监管环境和自由度，也是为了寻求新的经济增长点。二是经济发展阶段不同。瑞士、英国等国家的经济发展更多依赖金融服务等第三产业“虚拟经济”，鼓励发展金融科技以匹配其当前经济发展阶段的产业结构特征。相对来说，一些新兴经济体正处于经济结构转型升级阶段，需要金融对实体经济的有效支持，严防资金脱实向虚是现阶段经济发展的现实需求。

国际监管的启示与借鉴

梳理分析国际金融科技监管的动态趋势，深入探究各国监管的差异及原因，有助于借鉴更适合我国实际情况的金融科技监管方式，对我国互联网金融监管长效机制的建设有所启发。

一是明确目标理念，把握监管力度。各国对金融科技的监管围绕各自的出发点，依此权衡创新发展和金融稳定的关系。我国在完善金融科技的监管政策中也应结合服务实体经济、防范化解重大风险等战略目标，找准金融科技监管与发展的着力点、平衡点，促进金融科技持续健康有序发展。

二是落实监管原则，拓展监管边界。各国对金融科技监管基本认定金融科技的本质仍是金融，坚持功能监管原则，将其纳入监管框架，并采取“技术中立”原则，秉持对金融科技和传统金融监管的一致性。我国互联网金融监管长效机制建设也应本着金融科技的金融本质，落实功能性监管和技术中立原则，覆盖监管空白，防范制度套利。此外，各国开始重视传统金融风险之外的新型风险隐患，尤其加强对数据、代码和算法的关注。对于金融科技技术潜藏的非传统风险，我国也应及时跟进、研判，确保算法、代码、数据等的安全性、稳健性。

三是发挥比较优势，创新监管手段。各国开始探索科技与金融监管的结合，以实现实时动态和全方位的监管模式，节省监管合规成本，应对金融科技发展的挑战。我国金融科技的发展处于世界领先水平，具有比较优势，有基础将其应用于监管，同时，我国金融科技发展呈现出经营主体多、成长速度快等特征，应用监管科技实现实时监控、及时介入，有助于防范更加迅速的风险积聚。

四是注重因地制宜，秉持宽严相济。国际经验表明，各国对金融科技的监管受多重因素的影响，不能一概而论，但都需结合自身实际情况。在我国互联网金融发展过程中，一些所谓的“创新”金融业务实际上突破了监管规则，甚至涉嫌违法犯罪，较为果断的规范整治具有合理性和必要性。同时，借鉴各国在监管弹性调整中趋利避害的经验，在我国互联网金融监管中应注重识别有利于多层次金融市场体系建设的创新模式，并加以鼓励和引导；对以创新为名进行监管套利甚至从事非法金融活动的行为，应及时研判、依法严厉打击。

（刘绪光为特华博士后科研工作站博士后，李贺为上海国泰君安证券资产管理有限公司资深经理。本文仅为作者个人的学术观点，不代表所在机构意见。本文编辑/杨慕铭）

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