十九世纪英国地方公共服务中的私人企业问题
■ 梁发芾
一个政府将这样一个垄断权力毫无保留地让渡给一个私人企业，等同于允许一个人或者一个组织为了其自身利益，随意对本国产的麦芽酒或者所有的棉花征税。
十九世纪，英国工业化城市化过程中，人口大量向城市集中，地方公共服务面临巨大压力。在地方公共服务中，私人企业是非常重要的力量，既发挥了重要作用，也广受批评。
大型煤气、自来水和运输公司都需要巨大的投资，这些基础设施的投资许多都来自私人企业。这些投资使得城市中的死亡率明显下降，预期寿命大幅提高。19世纪50年代，依据授予垄断权力的特许状或国会法案，英国建立了许多股份公司，如哈德逊湾公司和东印度公司。这些公用事业公司的股东和董事们拥有垄断权力，通过收取高价或者降低服务质量，变相向消费者“征税”。这是一种与代表无关的“征税”形式，它强行征收费用而又无需对消费者或税收支付人负责。如伦敦的西印度码头公司被授权可以强迫贸易商使用自己的码头设施，就受到人们的批评，人们同样担心铁路公司盘剥贸易商和通过既得利益集团腐化国会。在没有竞争规则或者政治控制的情况下，从事公用事业的私人企业或许会利用自身权力欺压消费者，变成了追求自己目标的垄断者。为了阻止这些公司收取高价盘剥消费者，需要对它们进行规制。
应对煤气公司垄断性控制的一种方法是建立竞争性的消费者公司——消费者和股东共同控制重大问题，另一种是通过促进相互竞争限制这些公司的权力。但这两种方法都失败了。由于进入成本太高，公司喜欢组成垄断机构为一个城镇或一个行政区提供服务，形成自然垄断。著名经济学家约翰·斯图亚特·密尔坚决反对垄断公司，认为虽然一个强大的官僚机构会使市民永远长不大，但公司控制煤气和自来水带来的威胁甚至更大，因为公司比政府更不容易接近，更不负责任，它们实际上有权征收某种强制性税收。他说，“一个政府将这样一个垄断权力毫无保留地让渡给一个私人企业，等同于允许一个人或者一个组织为了其自身利益，随意对本国产的麦芽酒或者所有的棉花征税。”因此，为了控制私人企业的价格和利润，需要对私人企业实行严格的管制，或者授权政府在某一个固定期限后，可以将其收归国有。
英国政府确实按照约翰·斯图亚特·密尔的建议采取行动，其一就是授权政府在某一个固定期限后，可以将其收归国有。人们对东印度公司和铁路公司进行批判，认为它们以牺牲绝大多数人的利益为代价，仅使一小部分人受益，只有通过国有化或者公正无私的公务员对其进行严格管制，才能解决这些弊端。1844年《铁路法案》制定了许多保护消费者的条款，包括政府可以在21年后将铁路收归国有。格赖斯顿担任贸易委员会主席时通过了这一法案，1865年，他希望通过收购铁路实现国有化，然后在一个贸易委员会的监督下再将其返租给商业公司。东印度公司于1858年收归国有，铁路公司情况复杂一些，直到1947年才国有化。有轨电车和电力的发展也依赖约翰·斯图亚特·密尔建议的控制方法：让公众有权获得一种“可回收的收益”，《1870年有轨电车法案》授权地方机构颁发一个为期21年的固定期限牌照，当合约到期时，地方机构有权按照当时的价值赎回牌照。1882年政府将同样的权力授予电力机构。人们对这些自然垄断企业的权力有着根深蒂固的担忧，需要建立民主的问责方式应对可能出现的委托管理问题。从十九世纪中期开始，这些责任通常转由公共所有的市政公司承担。
为了保护消费者免受自然垄断企业征税权的剥削，私人拥有的公用事业公司受到了控制。《1848年煤气工程和供水工程条款法案》将付给股东的最高股息定为10%，当达到这个水平时，任意两个煤气公司都可以向法庭提出申请降低煤气价格。就煤气而言，从19世纪70年代中期开始，浮动计算法取代了最高股息制度，根据这一方法，气价和股息可以自动调整。煤气价格每下降一便士，将会允许股息上涨0.25%，反之亦然。将煤气价格和股东的股息挂钩，目的在于使股东和消费者都从生产效率的提高中受益。
公用事业的所有权变化还存在一个更深层次的原因，即通过为公共目谋取利润，为应对地方政府税基过窄这一困境提供了一种解决方法。可以用公用事业收入降低地方税，由此可以避免纳税人的反抗威胁，或者还可将公用事业收入用于其他目的，比如在伯明翰市，来自煤气公司的利润被用于向市民提供艺术画廊。
虽然进行了种种改革，但一些公用事业公司仍然由私人控制，部分原因是，公司服务的面积大于地方政府机构的边界。如果公用事业公司覆盖了相邻的地方机构，相邻机构需要共同协商条款和管理服务，它们通常斗不过独立性很强的公司。（作者系财税学者）
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