【深度】老项目补贴换新项目，这份新能源建设方案能解决3000亿的补贴缺口吗？
记者 | 席菁华
一份国家能源局新下发的风电、光伏开发建设意见，在业内激起争议并持续发酵。
界面新闻获悉，2月26日，国家能源局已下发《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知（征求意见稿）》（下称《意见稿》），对2021年风电、光伏的建设开发提出了明确意见。
根据《意见稿》，各省级能源主管部门将就纳入保障性并网规模的风电和光伏发电项目展开竞争性配置，这部分通过竞价获得的开发量，占比约三分之二。
超过三分之一的新开发项目，则将与老项目退补挂钩。《意见稿》称，鼓励保障性并网规模与减补金额相挂钩，将定向用于存在欠补的企业以减补获得。这部分项目，以同一业主在运补贴项目减补金额等为标准，开展竞争性配置。
这一新规则引发业内广泛讨论。
中国新能源电力投资联盟秘书长彭澎撰文称，这种分配模式，相当于用拖欠的补贴，抵掉新项目需要开发的经费。如果价格合理，不少央企很愿意，省时省力，指标到手。
她认为，这种创新的模式从未有过，直接交给地方政府操办，难度不小。
有资深券商分析师告诉界面新闻，政策的导向在于，一方面尽量压低存量的补贴压力，另一方面也为了加快电站上网电价的低价化。
囿于新能源装机规模超预期发展等原因，中国可再生能源发电补贴资金缺口越来越大，部分企业补贴资金不能及时到位。
据新能源产业互联网平台SOLARZOOM光储亿家报道，2016年以来，中国可再生能源电价附加在0.019元/kWh的基础上不再上调，但光伏、风电装机规模持续、大幅增长，补贴资金的需求呈多项式级数增长。
申港证券研报称，补贴的兑付从第五批开始出现滞后，第五批、第六批、第七批目录中部分项目申报滞后并网时间达一年、两年半、三年。
该研报称，2021年陆上风电、光伏将全面进入平价阶段。2021年之后新增项目将不会对财政产生补贴压力，未来主要压力将来自于存量项目。
对于存量已并网项目，由于要锁定20年固定补贴电价，且早期补贴标准较高，每年会产生大量的应付补贴，这部分还未拿到手的大额补贴，是影响风电、光伏运营商业绩的最重要因素。
2020年7月，中国可再生能源学会风能专业委员会秘书长秦海岩发文称，根据测算，截至2020年年底，补贴总需求累计约3000亿元，其中风电约1550亿元，光伏约1250亿元，剩余为生物质和独立系统等项目的补贴。
秦海岩表示，预计2028年电价补贴缺口达到峰值后，以后每个年度可再生能源基金收入将大于年度新增补贴需求，预计到2038-2040年左右可达到100%补贴支付比例，即彻底解决补贴拖欠的问题。
相反观点
上述《意见稿》为解决补贴矛盾提供了新的思路。但据界面新闻多方采访了解，行业内对减补换指标的方式，持有两种完全不同的观点。
不愿具名的光伏行业专家对界面新闻称，让被拖欠补贴的企业优先获得项目开发权，是政府在积极努力解决部分补贴缺口的问题。
一位不愿具名的风电开发企业高管对界面新闻表示，国家层面提出以放弃部分补贴换取新项目开发，是对补贴拖欠的一定补偿，也是无奈之举。
他告诉界面新闻，开发商在新能源项目开发前期，通常需要付出一定的开发费，如今通过减补贴拿到新项目，意味着可以节省前期开发费，“这算是一种对价”。
他还指出，很多项目在未来五、六年都难以拿到补贴，目前风光度电成本已大幅降低，建设项目有盈利空间，不如通过减少补贴置换开发资源跑马圈地。
风电头部整机企业高管对界面新闻表示，面对新规，开发商也在做平衡。如果企业追求过去资产的稳定合理回报，就选择不去置换。如果追求建设开发的继续发展，便会适当地放弃补贴。
也有观点对此持消极态度。
部分业内人士认为，开发商的巨额补贴资金迟迟未能到位，现在政策又提出想建新项目需放弃部分补贴，市场会做出负面反应。
“此前开发商建设新能源项目的热情，很大程度建立在补贴上。补贴虽未按时下发，但只是时间问题。现在减补拿项目的口子打开了，意味着可能会出现更多形式，慢慢地使补贴变得无法兑现。”一家能源央企风电负责人对界面新闻称，“事实上，有的新能源企业因为补贴欠发，财务报表上已算不过来账。”
他表示，换取的新项目将是平价项目，为了拿到微利项目，把过去应得的补贴砍掉一块，逻辑上存在问题。
该人士还担忧，如果为拿到新项目，更多的开发商选择放弃补贴，会让行业陷入恶性竞争。“这是一种博弈，结果可能是所有的开发商，都会放弃巨额补贴”。
另一位头部风电整机企业高管也对此认为，这一新规是底层逻辑的变化，之前开发商虽知道补贴拖欠遥遥无期，但真要放弃补贴，还是会出现消极情绪。
上述光伏行业专家对界面新闻表示，新开发项目与老项目退补挂钩，本质是把项目开发权是当成一种资源，这增加了新能源项目开发的非技术成本。
“虽然新项目获得了煤电基准价格，但损失了老项目的收益，无论对于哪类企业，老项目的收益不应当平白无故地受损。”他表示。
他指出，国家能源局提出，只有同一业主才能通过老项目减补来获取新项，看上去解决了一个公司的内部收益平衡问题。但一家公司内的每个项目通常是单独法人，不应损失一个老项目法人的利益，让新法人获得较高的收益。
“这相当于把项目开发权当成一种资源进行搭售，破坏了竞争公平性。”他认为。
上述光伏行业专家还提及，若开发商想要开辟新市场，因在当地没有老项目进行置换而丧失对新项目的开发机会，在一定程度上存在不公平。
民营开发商或加速退出
在上述《意见稿》的新规则下，民营新能源开发商受创更为严重。
另一券商分析人士对界面新闻称，补贴拖欠对民营企业的现金流造成很大影响，如果放弃补贴，可能最终导致它们无力开发新项目。央企资本更为雄厚，即使放弃补贴也能继续运营。
“这一新规不会损害整个市场需求，但会加剧结构分化。”该分析人士称。
随着新能源逐步实现全面平价，开发商的项目收益率已跌破7%，央企开发商有更低廉的融资成本，但民营企业已难有开发优势。
“国有企业出于政治目的可以继续开发，民营企业将基本上退出开发舞台。”上述分析人士称。
此前民营企业开发新能源项目，通常不会长期持有，而是通过转让开发权以获取收益。“因为央企开发项目的成本相对较高，民营企业可以通过各种灵活性的措施，降低项目开发成本，项目建成后可转卖给央企。”上述光伏行业专家称。
若新规最终落地，部分有意愿开发新项目的民营企业，将谨慎考虑转让老项目。它们减少的不止补贴收入，还有转让收益。
另一部分民营企业则因没有大量存量项目，丧失竞争新项目的优势。这意味着，民营企业此前参与新能源市场的方式或被剥夺。
该人士还提出，理论上，通过减少老项目补贴换取的新项目，将执行当地煤电基准价，但事实上很难实现。
“按照政策，保障小时数之内必须以煤电基准价结算，但市场化交易已经展开，在市场化交易的大环境下，根本做不到保量保价。”他对界面新闻称，“看似牺牲老项目的收益，让新项目能获得较高电价，最后将两头都得不到。”
在锐轩新能源咨询（北京）有限公司创始人孙文轩看来，新规并没有偏袒任何企业。
孙文轩表示，国家能源局目前给出的上述方案，较为市场化。开发商愿意减补多少，肯定会考虑自己的承受范围，这是一个完全市场化的行为。
他认为，如果有开发商为拿新项目竞相减少老项目补贴，说明开发商本身仍有利润。
孙文轩表示，如果民营企业在某区域没有老项目可以进行减补置换，说明其本来就未计划在此区域发力拓展，所以不存在降低了其市场份额的说法。开发商在哪里已有老项目，新规将保证它们在此地的新业绩，也不会改变它们的布局优势。
孙文轩认为，从整体看，上述《意见稿》对新能源发展的支持力度很大，对开发商有利的因素远多于弊端，老项目减补置换新项目的讨论被放大了。
对于地方政府无法保量保价的问题，孙文轩认为，这一问题已经存在，不能简单把它归结为新规引发的问题。”
孙文轩还对界面新闻表示，《意见稿》明确，2021年风电光伏的发电量占比要达到11%，比去年提升1.5个百分点，这利于促进新能源消纳，控制潜在的弃风限电。
此前，新能源配额制一直处于执行不力的状态。《意见稿》提出，把“十四五”规划的新能源建设要求，直接与各省的消纳责任挂钩。这将大幅度提升配额制的执行力度，“这一利好完全大于减补带来的影响。”孙文轩认为
他指出，开发商对新规存在负面情绪表达，但这并不影响能源央企在“十四五”的开发计划。
截至目前，五大电力集团等开发企业已明确了新能源“十四五”规划。国家能源集团表示，“十四五”时期，预计可再生能源新增装机达到7000万-8000万千瓦。国家电投集团提出，到2025年，新增光伏发电装机2800万千瓦。
华能集团明确，“十四五”新能源规划装机8000万-1亿千瓦，新能源投资力度在7000亿元左右。华电集团计划，“十四五”风光新能源规划不低于1500万千瓦。
此外，三峡集团表示，“十四五”期间，将实现新能源装机7000万-8000万千瓦。中广核集团预计，到“十四五”末，其境内新能源在运装机总容量将突破4000万千瓦。
受上述新规负面情绪等因素影响，近日多只风电、光伏股价下跌。
3月4日，阳光电源(300274.SZ)跌超15%，固德威(688390.SH)跌超14%，隆基股份(601612.SH)跌近9%。龙源电力(00916.HK)跌超14%，金风科技(002202.SZ)下跌6%，明阳智能(601615.SH)股价下跌约3.4%。
截至3月5日收盘，通威股份(600438.SH)股价报37.24元，下跌4%，近五个交易日累计跌幅超两成。
孙文轩对此认为，在“双碳”目标需达成的环境下，跳出短期波动影响，从行业中长期发展看，《意见稿》对可再生能源的前景仍是利好的。
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