医疗卫生领域将实施全行业、 全过程监管 2020年建成综合监管体系
本报记者王佳昕北京报道
医疗卫生行业迎来综合监管时代。
近日，国务院办公厅印发《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》虽为纲领性文件，但对综合监管的思路进行了全面系统的阐述。
《意见》明确，要从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单项监管转向综合协同监管，从主要运用行政手段转向统筹运用行政、法律、经济和信息等多种手段。
此外，《意见》提出，加强对营利性医疗机构盈利率的管控，依法公开服务价格等信息。同时，医疗卫生与养老、旅游、互联网等领域融合产生的新产业新业态新模式，也被纳入了综合监管范畴。
业内人士认为，《意见》的颁布，是我国健康领域治理现代化建设的一个重要进步，标志着医疗卫生领域新型综合监管制度体系基本形成，也实现了从传统的行政性管控到被动孤立监控再到主动综合协同监管的转变。
医疗卫生行业监管面临重大挑战
此次颁布的《意见》制定了明确的目标，即到2020年，建立职责明确、分工协作、科学有效的综合监管制度，健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的综合监管体系，形成专业高效、统一规范、文明公正的卫生健康执法监督队伍，实现医疗卫生行业综合监管法治化、规范化、常态化。
事实上，随着深化医改向纵深推进，医疗卫生行业监管体系已不断健全，监管能力不断提升，为安全、高效提供医疗卫生服务发挥了重要保障作用。
不过，随着目前全方位全过程的全面健康服务模式不断推进，医疗卫生领域中各类新技术、新主体、新业态快速发展，医疗卫生领域的开放性和复杂性不断提高，日益复杂多元的各类主体不断涌入医疗卫生行业，给新形势下有效监管医疗卫生行业提出了重大挑战。
例如，随着全国各地纷纷出台鼓励社会办医的政策，大量的社会资本正涌入医疗卫生领域；而在互联网高速发展的大背景下，其与医疗相结合产生了诸如远程医疗、互联网医院、共享护士等多种新业态新模式。此前国家卫健委就曾表示，将尽快出台互联网医院管理办法。
清华大学教授薛澜及副教授沈群红撰文指出，任何有效的监管体系必须覆盖医疗卫生服务领域中的各类行业形态、医疗卫生服务过程各个环节、服务过程中的各类要素，以及各类所有制、各类投资主体、各类经营性质服务的提供主体。任何单一部门、单一方式和单一手段基本上无能为力，无法与被监管事务和对象的高度复杂多样和高度动态变化的实际相匹配。
因此，要有不同领域和不同议题上政策间的高度融合、各相关政府部门和机构间的高度协同，以及各类监管方式和监管工具的综合使用。
强化政府主导责任
“综合监管就是调动各种手段，提高监管的有效性。”中欧国际工商学院医疗管理与政策研究中心主任蔡江南告诉21世纪经济报道记者。
对此，《意见》指出，明确监管主体和责任，加强党的领导，强化政府主导责任，落实医疗卫生机构自我管理主体责任，发挥行业组织自律作用并加强社会监督。
其中，在不单设实体性办事机构、不增加编制的前提下，依托现有资源，建立由卫生健康行政部门牵头、有关部门参加的综合监管协调机制，负责统筹综合监管的协调、指导和医疗卫生服务重大案件查处等工作。
国家卫健委有关负责人表示，建立医疗卫生行业综合监管协调机制具有重要意义，符合中央关于加大综合监管力度的要求。通过建立由行业主管部门牵头、相关部门参与的医疗卫生行业综合监管协调机制，有利于形成监管的密切协作联动机制和常态化的综合监管模式，补齐监管短板、系统防范风险、加大监管力度，综合治理医疗卫生行业存在的问题。
“医疗卫生行业监管是一项业务性、综合性较强的长期工作，涉及多个部门的职责，从实践来看，监管力量分散、监管信息共享不足、监管职能难以有效衔接、监管结果未能联合应用等问题严重制约了综合监管制度的建立和监管成效的提升，也难以适应放管服改革所提出的加强事中事后监管的要求。”该负责人称。
记者注意到，在《意见》后的重点任务分工中，二十几项重点任务均被明确了由哪个部门牵头和负责，也对医疗卫生行业综合监督的部门职责进行了明确的分工。
加强对营利性医疗机构盈利率管控
明确了监管主体和责任后，《意见》指出，要加强对医疗卫生行业的全过程监管。从医疗卫生机构本身、药品、医疗器械等医疗卫生服务要素的准入、医疗服务质量和安全、医疗卫生机构的运行监管，到公共卫生服务、医疗卫生从业人员监管等，全部被纳入综合监管制度体系中。
其中，严格执行非营利性和营利性医疗机构分类管理要求。加强对非营利性医疗机构资金结余使用等方面的监督管理，其所得收入除符合规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展，不得违反经营目的，不得将收支结余用于分红或变相分红。
21世纪经济报道记者了解到，早在2017年，国家发改委就曾公开表示，推动社会办医若想防止“莆田系”现象出现，就要加强对社会办非营利性医疗机构产权归属、财务运营、资金结余使用等方面的监督管理，非营利性医疗机构不得将收支结余用于分红或变相分红。
而针对部分营利性医疗机构过度治疗、乱收费、虚假宣传等现象，《意见》指出，要加强对营利性医疗机构盈利率的管控，依法公开服务价格等信息。对医疗机构损害患者权益、谋取不当利益的，依法依规惩处。
另外，医疗卫生与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品等领域融合产生的新产业新业态新模式的监管也要加强，并完善对相关新技术的审慎监管机制。
薛澜和沈群红认为，中国医疗卫生领域的监管制度正在发生深刻变化。从传统的行政性管控，到第二代就事论事，强调外部检查监督为主的监管模式，再到现如今强调对相关风险的前瞻治理、突出多部门多领域合作的协同治理及采用督察机制的新一代监管模式。
记者了解到，目前我国环保监管、安全生产监管等领域中都建立了综合监管基础上的行政督察机制，取得了较好的治理成效。在医疗卫生全行业领域建立全过程的督察机制，也将大有益处。
不过，也有业内人士告诉记者示，《意见》如何落地执行是大问题，需要对重要概念做清楚定义，及相关的实施细则、奖惩办法、是否有法律约束等，后续应在落地上花力气。
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