中国社会科学院原副院长李扬指出，“十四五”时期城市化面临新挑战 资金供给是推进城市化关键因素

李扬

深圳商报驻京记者 宋华 文/图

“"十四五"时期，我国城市化面临新的挑战，资金来源的挑战可能居于第一位。”在10月25日举行的中国城市百人论坛2020年会上，中国社会科学院学部委员、原副院长李扬指出，面对全球百年不遇之大变局、中国经济新常态以及新冠肺炎疫情的冲击，未来财政、金融状况将会比较吃紧，中国财政收支差额问题依然突出。解决好资金供给问题，是未来5年推进中国城市化的关键因素。他提出首要对策是加快转变政府职能。

政府杠杆率再次上升

李扬在发言中指出，从2020年1-9月的财政收支状况来看，虽然情况在不断好转，但是中国财政收支差额问题依然突出，大概率上，这种情况将在“十四五”时期延续。

他介紹，今年1-9月，全国一般公共预算收入141002亿元，同比下降6.4%，预算支出175185亿元，同比下降1.9%。政府性基金收入55207亿元，同比增长3.8%；政府性基金支出78218亿元，同比增长26.6%。

李扬分析，“公共预算收入下降是因为新冠肺炎疫情影响，支出下降是因为政府"过紧日子"，但是相比之下收入下降更多，财政赤字还是扩大了。政府性基金收入和支出二者都增长了，但是支出增长得快，同样出现了赤字问题。值得注意的是，无论政府性基金的收入还是支出，增长较多的都和土地有关，都与城市化和城市基础设施密切相关。”

李扬指出，在政府的赤字率和债务率均不断攀升的情况下，我国的杠杆率问题再次凸显。经过2015-2018年的努力，中国政府在世界上罕见地做到了“去杠杆”。而2019年财政刺激政策的实施，导致政府杠杆率重新上升。疫情发生后，中国政府的赤字和债务率都有上升。李扬主持的国家金融实验室研究发现，2020年第一季度中国实体经济杠杆率上升了13.9个百分点，是仅次于2009年一季度的历史次高点。二季度则上升了7.1个百分点，涨幅虽然大大收窄，但是上升的势头依然值得警惕。

李扬认为，杠杆率上升是我国宏观政策应对新冠肺炎疫情的必要举措，今年二季度宏观杠杆率升势减缓的根本原因在于经济增长率由负转正，杠杆率的分母因素发挥了更大作用。如果下半年经济增长继续恢复，那么宏观杠杆率增幅进一步趋缓是可期的。

地方债投资效率令人担忧

李扬指出，今年以来地方债发行规模增大，地方政府债务负担有所加重。与此同时，地方债的投资效率令人担忧，多数地区难以找到经过缜密计算、具有财务可持续性的项目，政府发债获取收入之后，有相当一部分资金没有支出，趴在政府的账上，没有形成真正的需求。这与发债的目的有所相悖。我国整个宏观调控效率越来越依赖广大地方政府的运行，从而出现了宏观调控“地方化”的风险，这将对我国未来宏观调控的格局、机制和效率产生深远影响。

他分析，从地方财政的组成来看，地方可支配财力主要来自三个部分，第一个是归属地方的税和费，第二个是转移支付，第三个是政府性基金，主要是卖地收入。

李扬指出，在现行体制下，各级地方政府不仅扮演着对地方经济发展“积极干预者”的角色，同时扮演着“准公司”的角色。地方政府积极作为，则经济活跃，增长迅速；地方政府懒政、怠政，则经济增长迟缓。问题在于，虽然事权主要在地方，然而，中国的资金，无论是财政资金还是金融资源，却大多集中在中央。地方政府的事权和财权不匹配，导致其在财政上依赖上级政府乃至中央政府转移支付，金融上依赖各类金融机构和融资平台。这一问题在“十四五”期间还会继续存在，必须予以解决。

“十四五”要加快转变政府职能

李扬认为，解决这些问题需要多措并举。首先应转变政府职能，缩减政府直接参与经济活动的规模。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

从财税改革来看，一是在资产负债表的框架下编制各级政府的“总账”，二是进行财税体制改革，让地方政府的权利和责任匹配起来。三是城市基础设施要进行市场化运作，不能全部由政府负担。

李扬提出具体的金融对策，包括实行资产证券化等各种创新，实现基础设施向社会资本转让；设立城市基础设施投融资专营机构，应对城市化过程中大量的资金需求；以城镇化的未来收益为支撑，积极探索多样化的市政项目、发债模式，根据收益状况进行分类处理；进一步扩大对外开放，继续推动汇率自由化、资本项目开放，让更多的外国资本加入中国这样一个伟大的市场化进程。

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