郑秉文：16年后养老金可能耗尽 应激励个人多缴多得
既要降费，又要坐实缴费基数，只有提高参保人缴费的积极性，制度收入才经久耐用
《财经》记者 辛颖/文 王小/编辑
5月1日起，养老保险单位缴费比例降至16%，此前这一比例多为20%，同时，调低社保缴费基数，这是国务院最新的减税降费政策。最直接的效果是，减轻了企业和个人的缴费负担。
不过，从4月10日中国社科院发布的《中国养老金精算报告2019-2050》（下称《报告》）可以看出，按照16%的单位缴费比例预估，全国城镇企业职工的养老金将在10年左右出现负值，之后赤字缺口将越来越大，到2028年当期结余将首次出现负数。
加之，20天后将执行的新政调低了社保缴费基数，“养老金累计结余归零可能还会更早到来”。全国政协委员、中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文的这一判断，从《报告》中可见数据，全国城镇企业职工基本养老金2027年将至峰值6.99万亿元，然后急转直下，2035年将耗尽全部。
《报告》直接指出，当前制度存在一定的降费空间，如果同时实施延迟退休将在一定程度上改善，但最终还是无法避免将被耗尽的结局。
养老金的持续能力受到挑战，并非近日发生。新政出台，也意味着打开了一扇机会窗口，如何能够保证养老金中长期的可持续运转，内生的制度改革至关重要。为此《财经》记者专访郑秉文进一步解读社科院的最新报告。
养老金全国统筹要快也要稳
《财经》：从《报告》看各省的养老金差距大，在统一养老金缴费率的过渡期你有何建议？
郑秉文：之前各省缴费不一，有饥有饱，东北三省、山东、湖北、青海收不抵支，就是河北、天津等，表面看当年收支平衡，但若剔除政府补贴，也已收不抵支。广东则截然相反。
广东省至今未按照国家“统一费率”缴纳。2017年广东提出用3年时间逐步过渡至全省统一比例，2018年发文明确规定：单位缴费比例高于14%的按14%执行。
如果广东省严格按“统一费率”征缴，社会保险费会大幅增收，基金积累就像滚雪球。从全国范围看可增加制度收入，但事实上广东这么办也有难题：一是因为足额征缴将使广东的余额基金规模更大，不仅地区更加失衡，而且形成贬值风险（银行存款利率太低），积累越多贬值越大；二是不利于保持地区局部的竞争力。为此，广东等个别沿海省份更倾向于保持较低费率水平，这既防止贬值风险，又可保持企业活力和地方竞争力。
没有实现全国统筹时，广东的这个诉求不是没有道理的。所以我们不仅需要时间上的过渡期，在政策上也得配套。现有的中央调剂制度还不能彻底改变各省之间的“两极分化”，依然是过渡措施，只是会减缓分化。
养老金全国统筹的一个焦点是中央调剂制度，可适当调剂穷富，弥补各地差距。2019年，广东省以1.19万亿元的累计结余排在全国第一，紧随其后的北京、四川和江苏，加起来都没有广东一个省多。而我们预测有10个省份在未来10年期间基金会“穿底”。
中央调剂制度通过上缴公式和下拨公式来“劫富济贫”，地方向中央上缴与各省当地社平工资与缴费人数挂钩，中央再向地方下拨公式是用全国平均工资与各省退休人数挂钩的办法，这样，富裕省上交的多，得到的少，落后省恰好相反。各省一视同仁，体现了程序公平。
《财经》：面对即将到来的养老金缺口，如何能够提高长期持续力？
郑秉文：老龄化将不可避免导致子孙后代的缴费率不断提高，有些国家为“平滑”后代人的缴费负担，“故意”提高费率、增加缴费收入并形成一个资产池进行投资，以期获得超额市场回报率，用“超额收益”来弥补子孙后代的缴费缺口。加拿大就是这样做的，20多年了，非常成功，受到很多国家的赞赏，甚至成为社保改革的一个新模式，有理论上的突破。
现在养老金主要仍在各地，中央的投资规模非常有限，钱拿不上来。中国养老保险投资体制在2015年建立，经过三年多的运作，4.4万亿养老保险基金与全国社保基金理事会签署投资合同额仅为8000多亿元，实际到账额只有6000多亿元。因此，如不实现全国统筹，增收的养老保险费进入投资体制在目前条件下也是个未知数。
我建议，成立外汇型主权养老基金，，总体来看，中国仍处于外汇储备的积累期，且积累规模相当可观。中国应抓住这个历史机遇期，适时建立一只“外汇型”的主权养老基金，补充未来的老龄化高峰。这个机会窗口也不是永远存在的，两年来，外汇储备规模开始明显下降，这是一个信号，说明建立外汇型主权养老基金时不我待。
《财经》：今年的政府工作报告也提出，继续提高划转部分国有资本充实社保基金，据您了解具体的进程如何？
郑秉文：今年肯定要提速，因为一个重要的变化就是地方国企也要参与进来。此前提出从上市的国企IPO中划转10%，现在提出扩大到所有国企资本的10%，体量一下增大很多。
全国遍地开花的好处是提高了养老金未来财务可持续性。同时也提出了考验，是否各级政府都有足够的专业队伍、专业能力管理好这部分资本？
实现这个划转，需要同级政府先设立一个公司作为承接主体，承担这部分资产的投资运转。此前，中央国有企业划转资本后由全国社保基金理事会来运转，是一个有着十几年专业人才支撑的大型机构投资者。但每个地方的资源情况不同，如果管理能力跟不上，就怕会存在一定风险和隐患。保障养老金的稳健是首要的，国资划转社保在加速的同时一定要避免一窝蜂的跟进。
当然，无论是建立基金还是划转国资，这都是外部力量的补充，更重要的是通过养老金制度本身的改革来提升可持续性。
多缴多得的激励：扩大个人账户
《财经》：目前养老金个人账户一直是空账运转，您认为应缩小或者取消个人账户吗？
郑秉文：目前社保制度最主要的问题是缺乏激励机制。空账运转还是坐实账户并不影响个人账户的激励性。我经常对比的就是银行账户，你的银行账户里实际上并没有一笔钱摆在那，已经放贷了呀，但是你还是有存钱的动力。
我们现在的问题是，企业和个人的缴费意愿都不强。住房公积金的缴费好，就是激励明显。个人缴得的越多，企业缴的也越多，所以都希望把自己的住房公积金的基数报到上限。但是养老金的关键影响因素为上年度在岗职工的平均工资，而非缴费时长、数额，所以多缴多得并不突出。
养老保险的“实际缴费率”在下降，真实缴费比例越来越偏离实际工资水平。
但是，住房公积金的缴费基数，多且实在，比如北京市住房公积金的月缴存的工资基数，2017年约为8116元，高于社平工资7706元，是社平工资的105%。由此看，多缴多得，才是内生动力。降低基数、降低费率非常好，是减轻大家和企业的负担，但还应想办法提高缴纳意愿，从内心里愿意多缴，这才是制度可持续性的根本。
灵活就业参保人员，目前占养老保险全部参保人员四分之一左右，他们的缴费完全凭“自愿”选择，由于没有激励性，仅就这个部分的缴费流失规模已远大于个别发达省份降低缴费率导致的缴费流失规模。如，2010年断保人数仅为1167万人，缴费流失占实际缴费收入仅为11.6%，而到2017年则分别提高到5339万人和17.4%，流失的缴费收入高达5500亿元。为什么流失？就是因为他们不愿缴费，交够15年就停滞开始观望，坐等退休了。
随着网络经济的发展和网络就业人员数量的扩大，使灵活就业的这个群体占比有逐渐扩大的趋势，需要尽快防缺堵漏。
《财经》：对于突出多缴多得的效果，您建议的方案是什么？
郑秉文：首先就是扩大个人账户。按现行政策，个人缴纳工资的8%进个人账户，单位缴纳的20%进入统筹账户，共计28%，其中的20%最终被平均，进入大锅饭体制了，按照社会平均工资影响个人最终的养老金，这几乎就没有激励作用。大家都把真实工资藏起来，挣1万元只报5000元。
我建议，统账结合的模式不变，个人缴费也同比下降到6%，但是单位缴的19%中分出6%进入个人账户，余下的13%进入统筹账户。这样个人账户扩大到12%，模式就像住房公积金一样，你缴的越多，单位就帮你缴的越多，那么雇主雇员双方缴费比例就是：雇员缴纳6%+雇主缴纳13%，合计19%；缴费分配结构则是：个人账户12%+社会统筹7%，合计19%。经过测算，如果我们能够坐实缴费基数，整体缴费28%下降到19%仍可以维持良性运转。
那么现在通过降低单位缴费至16%，整体缴费下降至24%，虽然高于测算的最低缴费比例，但是个人账户没有产生激励效果的情况下，也就不能保证缴费基数坐实这个前提，仍然难以实现长期的可持续。
单位拿出一半给个人账户，目的就是让参保人和单位都坐实缴费基数。个人账户的积累期越长、费基越大、费率越高，账户资产的回报率就越高，参保人缴费的积极性就越高，制度收入就越可持续，这是养老保险可持续性和根本源泉所在。
按当前实行的个人账户记账利率8.31%核算，以北京为例，一位25岁硕士毕业生从2018年开始工作，月工资为当年北京社平工资8467元，那么每个月个人缴费508元和单位配比508元全部记入个人账户，假定社平工资增长率为5%（近年来大约10%，为平滑未来35年，取值5%），缴费35年共110万元，到他60岁退休，仅养老金个人账户资产总计将高达432万元，按照目前发放养老金的计发系数139计算，每月可拿到3.1万元，3年就可以“收回”缴纳的全部养老金。35年退休时，再加上统筹账户养老金，每月的养老金总额将超过4万元。
即使我们把这个激励降低一点，说假定缴费记账利率为6.31%，35年后该职工退休后的账户资产将为296万元，35年退休时每月账户养老金将达2.1万元。
有了激励效果，大家会主动监督雇主如实缴费。降费很关键，但如何想办法让老百姓和企业把费基坐实，这个更关键。二者缺一不可，否则后果堪忧。社保基金收入大幅下降，未来老百姓的养老金水平也会下降，这就不是“双赢”。
养老金制度的改革是一个漫长的过程，今天开始改革，几十年后才能看到初效，但启动刻不容缓。
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