徐忠：渐进式金融开放路径更符合中国实际
中国人民银行研究局局长、CF40成员徐忠
导读
我们在推进金融对外开放、深化金融改革的同时，必须大力推进国有企业、中央地方财税体系等其他领域深层次改革，只有真正消除实体经济扭曲，将实体经济做强，才能化解金融改革开放进程中的风险。
改革开放40年的经验表明，越是开放的领域，竞争力越强；越是不开放的领域，越容易落后，越容易积累风险。党的十九大报告、习总书记博鳌论坛的讲话和2018年政府工作报告都对金融扩大开放提出了明确要求。当然，目前国内对于如何促进金融开放仍然有着不同的看法，我对金融开放有以下几点认识。
推进金融对外开放必须推动金融和其他领域的深层次改革
党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这一转型是在经济金融全球化、开放程度不断扩大的背景下发生的。国际竞争本质上是制度的竞争，由于资本和劳动力的流动性大幅提高，体制机制更完善的国家可以更好地吸引资本和人才，实现生产要素的集聚，把握竞争优势。目前，世界各国都在推动货币政策正常化和经济结构改革。实际上，谁改革的步子走得更快、更坚定、更扎实，制度就更有竞争力，谁就能在未来的国际竞争格局中脱颖而出。
简单来说，实现高质量的经济发展，主要看全要素生产率，看FDI和民间投资，而信心和稳定的预期格外关键。也就是说，我们要通过供给侧结构性改革创造出一个有信心和稳定预期的环境。金融对外开放的风险不仅在于金融行业本身，而且与国内其它领域的改革密切相关。金融是实体经济的镜像，金融体系的风险很大程度也是实体经济风险的具体反映。国内实体部门的扭曲（如预算软约束、刚性兑付）会导致资金的大进大出，进一步放大金融对外开放风险。因此，我们在推进金融对外开放、深化金融改革的同时，必须大力推进国有企业、中央地方财税体系等其他领域深层次改革，只有真正消除实体经济扭曲，将实体经济做强，才能真正化解金融改革开放进程中的风险。
金融对外开放并不是非此即彼，而是一个连续的过程
应当清楚的一点是，金融对外开放并不是与大门紧闭完全相对的门户洞开，而是根据本国金融发展的实际情况逐步对外开放。有别于理论上的“角点解”，中国采取了资本项目有限开放、汇率有管理浮动和一定程度的自主货币政策的“中间解”安排，有效实现了金融稳定、市场发展和经济增长等目标。实际上，汇率完全清洁浮动的“角点解”安排是金融对外开放的最终目标，而实现“角点解”的过程需要连续的“中间解”安排，两者本质上是目标和手段的区别。当然，在政策实践中，也存在着“大爆炸”和“渐进式”两种改革策略，显然一个连续的渐进式的金融开放路径更符合中国的实际。
金融对外开放和金融市场化改革也是一个逐步适应的过程，需要协调推进，而非等待全部条件都成熟再推进改革。在我国金融改革和对外开放过程中，特别是在麦金农（Mckinnon）学说的影响下，一直存在着“条件论”和“次序论”。应当说，这些理论和学说在逻辑上都是没有问题，但在政策实践中，情况往往与理论存在很大的差异。事实上，如果等待所有条件都具备再推进改革，那么这样可能永远无法等到条件成熟再改革的时刻。特别是，每个国家都存在自身的特殊性，即使理论上具备所有的条件，即使改革的次序符合理论的要求，也可能由于一国其他特殊原因而导致改革失败。况且有时候改革是倒逼出来的。因而，从政策实践的角度讲，只能根据一国经济金融发展的实际情况，抓住一切有利的时机，协调推进各项改革。这与金融对外开放目标与手段的区别类似，实际上是改革的战略与战术的区别。人民币成功纳入SDR货币篮子，就是这方面非常鲜活的例证。
金融对外开放重在细节，需要建设更加完善的制度环境
推进金融对外开放，并不像宣读政策那样简单，有很多技术层面的工作需要去做。实际上，我国金融市场在法律、制度、规则和监管等方面均有待进一步完善，不断提高与国际接轨程度。可以通过几个例子来说明。
第一，法律方面，金融市场业务的安全高效运行离不开稳健、清晰、透明、可执行的法律基础，否则可能使金融市场参与者面临潜在的法律不确定性，影响业务开展，甚至造成风险。在我国，不仅《人民银行法》、《证券法》等金融法律中缺少证券法定登记、中央对手方、担保品快速处置、破产履约优先等规定，《企业破产法》、《物权法》、《担保法》等法律中部分条款规定也没有体现金融交易的特殊性，可能与结算最终性、终止净额、保证金的隔离与快速处理等金融市场的核心法律相冲突。也就是说，我国现行的很多法律规定自身便存在矛盾。例如当有清算参与者破产时，《破产法》第四十条和第十八条规定会造成终止净额的不确定性，不仅影响中央对手清算机制的法律基础，也使我国金融业务机构无法在巴塞尔协议下取得资本缓释。
第二，在会计和审计制度方面，我国还有待进一步与国际接轨。例如，按照现行规定，境外机构在境内发行债券所披露的财务报告，必须要按照中国会计准则或者财政部认可等效的准则编制，在审计方面也应由具有中国证券期货资格的会计师事务所进行审计，如果用境外的事务所就不行，这实际上加大了境外发行人在境内债券的发行成本。
第三，子市场建设方面，我国金融市场上外汇和衍生产品不丰富，制约了市场开放的进程。我国各金融子市场发展程度差距较大，开放进程不一致，使得境外机构开展实际投资面临不少技术障碍。例如，境外机构投资固定收益产品时，往往是将固定收益、商品、货币产品作为一个整体制定交易策略，但是国内却是对不同的产品有不同的开放程度安排，导致境外投资者无法有效地利用衍生品和外汇工具制定投资策略。因此，有些市场虽然看起来已经开放了，但外资仍然没有办法利用通常的策略进行投资。
第四，税收方面，我国亟待建立透明、可预期的制度环境。境外机构普遍反映境外机构投资银行间债券市场的相关税收政策规定相对分散，部分条款内容亦较为原则，可操作性亦不强，较大地影响了其投资积极性。
以企业所得税为例，根据《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例的规定，合格境外机构投资者应就其投资银行间债券市场的债券利息所得，由债券发行人按照10%的征收率扣缴企业所得税。在实际操作中，债券发行人作为企业所得税的扣缴义务人，对债券投资者的国别等信息并不了解而无法履行扣缴义务，中央国债公司、上海清算所等托管机构虽然掌握境外投资者的相关信息，但并非法定扣缴义务人，无法进行税款的代扣代缴，境外机构自行申报缴税难度亦较大，导致实践中尚未有境外机构成功缴纳。从国际市场看，由于登记托管机构掌握详细的投资人信息，绝大多数市场均采用由登记托管机构代扣代缴的安排。同时，财税部门虽已表示，将比照QFII、RQFII从我国证券市场取得的转让所得的处理方式，暂不对境外机构投资债券的转让所得征收企业所得税，但仍缺乏明确的发文规定。
增值税方面，国外市场有外国投资者投资债券市场不予征收增值税的惯例，但我国现已基本明确对境外机构投资银行间债券市场的利息所得征收增值税，且缺乏可操作的细则，存在计税依据如何确定、境外机构自行申报难度较大、国际条约或税收协定的有关税收优惠如何适用等问题。
此外，我国金融市场上实行的市场参与者准入备案，一级托管、集中交易模式，也与国际市场实行的合格投资者制度，多级托管、分散交易的市场结构有很大的差别，导致在投资方面面临不少技术性障碍。总而言之，无论是金融机构改革还是金融市场开放，很多细节工作都需要扎扎实实地去推进。（此文为徐忠在第二届“中国金融四十人伊春论坛”上发表的主题演讲，由中国金融四十人论坛秘书处整理，经作者审核。经CF40授权发表）(编辑祝乃娟)
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