安倍内阁的公务员制度改革之成效
戴二彪 （日本亚洲成长研究所副所长、教授）
9月14日，日本自民党将举行新总裁选举。在17日的临时国会，新总裁将被选为日本新首相，长达近八年的第二次安倍政权（2012年12月26日-2020年9月17日）也将正式谢幕。从1885年开始导入内阁制后的135年中，日本有过98任总理，平均任期不到1年半。从执政时间看，第二次安倍政权的持续长度在日本前所未有。如果算上第一次安倍政权（2006年9月26日-2007年8月27日），安倍的总执政时间达3188日，今后要破其纪录难上加难。
尽管日本国内不少评论家讥讽安倍是一位“在位最长却没有留下显著政治遗产”的政治家，但这要看评价的视点和标准。客观地说，在日本史上最长执政期间，安倍领导的日本政府，在内政、外交众多领域开展了一系列改革，并取得了不少引人注目的成就。尤其值得注意的是安倍推动公务员制度改革，就影响而言，并不亚于安倍三支箭。
日本公务员制度中的问题
日本的现代公务员考试制度始明治时代，分国家公务员考试和地方公务员考试。前者包括综合职考试、一般职考试、专门职考试，后者包括上级考试、中级考试、下级考试。其中，国家公务员综合职考试难度最高，也是日本社会声望最高的国家考试，近年每年仅录取1000多人。
日本的国家公务员综合职考试，由1894-1948年的高级文官考试、此后的国家公务员上级甲种考试演变而来，2012年后改为现在的名称。该考试旨在公正选拔政府高级行政人才，其思路曾受中国科举制度的影响，但是在考试内容和方式上大量参考了德国和美国公务员选拔的经验。由于只有通过这项公平考试者，日后才有机会逐步晋升为中央政府课长以上的高级官员，每年的国家公务员综合职考试一直是日本顶尖名校优秀学子的激烈竞争场。最终合格者俗称官僚，作为高级官员候选者，入职后会受到政府特别培养（公派留学等）和不断换岗、提拔。精英官员本身也有很强责任感，总体上都是各领域的高水平政策通和实务专家，其国家栋梁的定位与形象已在日本社会根深蒂固。某种程度上，日本比中国更加忠实地保持了学而优则仕的东亚传统。
在过去150年以上的国家运营实践中，以精英官员选拔、培养、任用为中心的日本公务员制度发挥了引领和服务国家、社会的重要作用。特别是在战后高速经济社会发展过程中，日本职业官僚的作用受到世界银行等国际机构和众多经济学家的赞赏。但随着日本的经济发展和市场经济体制的深化，政府和官员的职能及其评价标准都发生了相应变化。特别是1990年代初日本房地产和金融市场的泡沫破裂后，日本经济连续陷入所谓的 “失去的20年”，国家全体似乎失去了明确的前进方向。在这样的背景下，长期以来被日本社会信赖的精英官员能力和公务员制度遭到了日益增多的疑问。
首先，虽然在公务员法上规定官员由大臣任命，但实际上，为了保持官员组织的自律性及其为全体国民服务的中立性，官员的晋升基本上由各部事务次官等高级官员决定。事务次官人选，虽需要大臣和总理首肯，也常常按各部人事惯例半自动决定。国民选举产生的政治家很难直接介入公务员人事，他们的同意和任命往往是一道形式上的手续。
其次，以严格考试方式选拔的精英官员等国家公务员虽然被公认优秀，但是在其成长过程中，大多一直在一个部工作，其入职和晋升均由相似学历背景的同部上层官员决定。久而久之，官员们以部门利益为重，思路趋同，缺失了为国家全体考虑的大局观和面对环境变化的开拓性思维。
再次，长期以来，精英官员在退休或被提前奖励退职后，会被安排到相关大企业或重要事业机构担任高薪高管。在经济景气时期，日本社会视之为对精英官员为国奉公的一种经济补偿，能够容忍。但在经济衰退时期，民众收入水准普遍下降。精英官员享有的这种优厚待遇被认为是利益集团的特权，引起舆论高度反感。
最后，政策决定过程中精英官员的实际作用高于政治家的不正常现象。决定国家发展方向的大政大策和法规理应在民选政治家主导下制定，但长期以来，日本大多数政策和法规草案基本由各部官员和官员主导组织的政策咨询委员会决定。日本国会议员大多凭家族影响或人气当选，在政策思考素养和法规提案能力上，与以东京大学法学部毕业生为主体的精英官员远不能相提并论。尽管形式上议员地位高、待遇高，但是受人才结构影响，加上靠选举产生的政治家均有任期，“官高政低”一直是日本政府的特点。
安倍内阁的公务员制度改革
针对以上问题，1990年代以后，日本历届内阁相继提出要在国家运行体制中，强化“政治主导”。在第一次安倍内阁期间中的2007年7月，安倍设置了“公务员制度的综合改革恳谈会”，多次讨论了国家公务员人事制度上的存在问题，提出了由内阁一元化管理官员人事的改革方向。同年安倍因病退任后，福田康夫接任总理。2008年4月4日，福田康夫内阁通过了以“1年以内设置内阁人事局”为核心内容的国家公务员制度改革基本法案。该法案在同年6月6日国会上获得多数赞成而成立。
然而，2009年，自民党在选举中败给了民主党。接连三届民主党内阁在执政期间（2009年9月-2012年12月），没有按计划实施“设置内阁人事局等”公务员制度改革法案，但公布了数项旨在削弱精英公务员利权、突出政治主导的更为激进的改革措施。包括：派遣100名执政党议员充实到各部担任政务要职，取代事务次官作各种最后决定；取消各部事务次官每月联席会议；一律禁止精英官员等国家公务员退休或退职后去营利企业就职，等等。这些视官为敌的改革措施，虽然一时赢得选民支持和舆论喝彩，但是严重打击了国家公务员的士气，带来政官关系的紧张化乃至对立。由于受冷遇的精英官员们没有足够机会或不情愿为民主党政权尽心协力，导致民主党在内政、外交政策的实施过程中失去了官员集团的专业支持。有些政策仅停留在计划，有些实施了但漏洞百出、事与愿违。尽管民主党中不乏有抱负的领导人，但是很快被认为“没有政策实施能力”，三年后的选举中民主党惨败给安倍率领的自民党，重新沦为在野党。
不能驾驭精英官员集团，就不可能建立稳定且有作为的政府。卷土重来的安倍不忘初心，继续推进公务员制度改革。安倍出身豪门，父亲安倍晋太郎曾任多届内阁大臣，外祖父岸信介及其胞弟佐藤栄作更是原内阁总理。其三位长辈均毕业于高级官员的最大培养机构东京大学法学部，其中岸信介和佐藤栄作在转身政治家之前为官员，因此安倍对精英官员的特征和用人之道非常熟悉。第二次安倍政权吸取了民主党改革失败的教训，实施了更稳健的公务员制度改革。
首先在2014年，排除阻扰、依法设立了内阁人事局，将其定位为“管理国家公务员人事的战略中枢机构”。该局主要职能有三：（1）各部局长级以上干部人事（职位600人左右，晋升候补数千人）的内阁一元化管理。（2）从政府全体的视点推进国家公务员的人事行政事务。（3）负责行政机构的编制事务。
其次，重新确立了公务员的再就业规范。主要规定包括：各行政机构不得直接为现职公务员和退职公务员介绍工作；禁止现职公务员去有利害关系的营利企业就职；禁止退职公务员2年内向原任职机构洽谈与退职前5年间管辖工作有关的业务。与此同时，设立了内阁府官民人才交流中心和内阁府再就职监视委员会，对合法合规的再就业没有粗暴地一律禁止。既向国民显示了加强规制的姿态，也向官员们展示了怀柔的一面。
此外，为了强化政治主导和提高议员的政策决定能力，安倍政权也派遣了许多执政党议员充实到各部担任政务要职。不过，精英官员的决定权虽有削弱趋势，其业务专长和能力仍受到尊重。另外，在跨部人事管理体制下，不少被内阁府看中的中青年精英官员被选拔为首相辅佐官、秘书官等，成为有更多接近国家决策中枢机会的政策智囊。这些官员中的一部分将来有可能转入政界，成为有影响的政治家。
由上可见，安倍政权下的公务员制度改革，主要以精英官员为对象，既有加强管理或统治的一面，也有重视能力、扩大其用武之地的一面。
公务员制度改革的成效及其对将来的影响
安倍政权下公务员制度改革的最大成效是：通过内阁人事局的设立，内阁府的政治家们（总理、官房长官、官房副长官）首次真正控制了公务员的人事，实现了政治主导的夙愿。
由于公务员人事决定权集中到了内阁府少数重要政治家，持续至近年的日本政-官关系和官场生态已经发生显著变化。在政治家将更容易施政的同时，舆论也在担忧精英官员集团失去以往的中立性后，善于揣摩政治家意图、投其所好的官员将更容易受到重用，国家重大决策发生偏差时，会失去一个重要的平衡阀。
据日本国家公务员综合职考试统计，目前以东京大学为首的数所主要国立大学仍然是公务员考试的主体，但私立大学毕业者的比例有上升趋势。早稻田大学、庆应大学毕业的录取者已经超过东京大学、京都大学之外的所有国立大学，稳定在第3-第6位。地方主要国立大学考取公务员人数的比例出现了显著上升，东京大学、京都大学、早稻田大学、庆应大学这4大名校的毕业生合格人数均出现显著减少趋势。特别是东京大学法学部毕业生中，近年有不少人考上后主动放弃、投身其他行业，引起舆论的高度关注。
长期以来被日本名校学子视为奋斗目标的精英官员职位为何人气降温？其原因可能是多样的，但是毫无疑问，与近年的公务员制度改革有密切关系。精英官员职位的人气降温是否会导致日本政府服务水准和政策形成能力的劣化？短期内，这样的担心并非杞人忧天。但是从长期看，名校高智商毕业生中以精英官员为职业目标的比例还有下降可能，但是那些怀有为国家服务志向、善于沟通各界精英和倾听国民呼声的高情商人才反而有可能脱颖而出，从而增强政府的亲和力以及政策的可行性。如果“政高官低”的格局能够持续维持，分散到民间产业界的高智商人才在经历社会磨练后，其中的一部分也会以竞选议员、担任政府专家委员会委员等多种方式参与国政，如此一来，日本的政治家整体素质有望提高。对日本来说，这也不见得是坏事。
（作者：戴二彪 ）
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