穆迪：地方政府实际支出需求与收入来源之间存在较大缺口

穆迪近日发布报告《支出需求与融资能力的缺口仍将对中国地方政府信用状况造成压力》指出，中国地方政府的实际支出需求与收入来源之间存在较大缺口。

支出需求何在？

穆迪认为，地方政府迄今仍然需要依靠国企来填补资本开支需求持续增长带来的资金缺口，因为城镇化进程伴随着基础设施的升级需求，地方政府仍然需要依靠国企或平台公司融资。

2001至2017 年间中国城镇化率大幅上升，从2001年的37.8%升至2017年的58.5%；同时，GDP增长了7倍，达到82.7万亿元。报告指出，迅速的城镇化进程伴随着公用事业 (供水、燃气和供电)、交通运输、公共设施和环境等领域基础设施重大升级需求。

基础设施项目的支出从2001年的1万亿元增至2017年的17.3万亿元

实际上，城镇化仍在进行。

中国计划到2020年将城镇化率提高到60%，2030年进一步提高到70%，穆迪认为这预示着城镇化发展势头将持续强劲，基建融资需求也将持续增加。目前地方政府承担大部分基建相关支出，中央政府或相关实体牵头的项目仅占近年来上述基建投资的10%。2012至2016年中央牵头项目支出的年均增速为5.4%，而同期内地方牵头项目支出的年均增速达到20.6%。

近几年中央多次发文叫停地方政府表外举债，鼓励地方政府使用直接融资渠道。但穆迪指出，如果无法大致填补资本开支的资金缺口，地方政府仍将面临使用表外等其他渠道来满足支出需求的压力。

2015年始，省级政府可直接发行债券，发债也是省级地方政府直接融资的唯一合法途径。在 2015年之前，除了试点计划之外，大部分地方政府通过设立平台公司或国企代为举债，从而增加了地方政府的表外负债。

随着地方债务高企，限制地方政府支持国企和平台公司债务的规定越来越多，2015年前被列入政府性债务的国企 (包括平台公司) 存量债务也将于2018年第三季度末之前通过政府发行债券置换完毕。

报告显示，2017年末地方国企负债总额为48.6万亿元，而 2012 年这个数额只有23.8万亿元。2017 年新增地方国企债务为5.8万亿元，其中相当部分用于支持基础设施发展。

截至2017年末，地方政府直接债务规模为16.4万亿元，占到地方财政收入的74%。尽管地方政府可以直接发债，或使用PPP 、政府引导基金等渠道融资，但收入来源与支出需求之间的缺口依然很大。2017年这一资金缺口估计在8.2万亿元，高于2013年的人民币 2.9万亿元，占地方政府2017年表内总收入 (包括发债) 的 34%。

2017年资金缺口仍占需地方政府牵头的资本开支需求的一半以上

中央政府对此也作出了努力，采取了三举并措：发布多项指引要求严格区分国企债务与地方政府债务；出台一系列措施扩大地方政府的收入来源，包括逐渐提高新债券发行额度，引入收费公路和保障房等多个行业的收益债；中央政府承诺增加转移支付，承担部分公共服务等领域的地方支出需求。

穆迪指出，尽管上述措施可逐渐增强地方政府自筹资本开支的能力，但要实现地方政府收入来源与支出责任的平衡尚需时日。在此之前，尽管中央政府严格要求减少地方负债，但若地方资本开支的资金缺口仍然存在，地方政府将继续面临使用表外等其他渠道融资满足支出需求的压力。而这一困境的根源在于财权与事权的错配，导致地方政府的实际支出需求持续超过其直接融资能力。

全国社保基金理事会会长楼继伟近日在“长安讲坛”上表示，事权与支出责任划分改革已经成为中国实现两个百年目标征程中不可回避的重点问题，事权和支出责任划分，不仅是建设现代财政制度的主要内容，本质上更是属于政治和法律的高阶问题，必须高层推动。

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