19世纪英国的地方债务问题
■ 梁发芾
除了税收以及中央的补助之外，十九世纪的英国城市管理者也依靠举债融资。
举债融资主要有两种方式，一种是直接融资，也就是在资本市场上发行债券，另一种间接融资，向金融机构或财政部借款。
随着城市化的进程，十八、十九世纪的英国地方当局尤其城市管理者，面对基础设施投入严重不足，城市环境恶化的现实。从哪里获得资金？除了税收以及中央的补助之外，十九世纪的英国城市管理者也依靠举债融资。
举债融资主要有两种方式，一种是直接融资，也就是在资本市场上发行债券，另一种间接融资，向金融机构或财政部借款，这两种方式当时都有采用。
城市化带来的污水处理问题迫在眉睫，提供污水处理设施和水利工程，需要大规模资本支出。在税收不足的情况下，这种支出主要取决于能否获得低息贷款。积极鼓励对公共卫生和教育进行投资的中央政府部门倾向于允许地方机构以低息向政府或私人投资者长期借款，但财政部却有疑虑：低息贷款会鼓励铺张浪费和无效的政府支出吗？市政机构能够控制它们的预算并持续偿还贷款吗？地方政府会与中央政府在贷款市场形成竞争吗？这会推高财政部正急于降低的公共债务吗？
为了向具有公共利益的项目发放贷款，早在1817年英国即成立公共工程借款委员会。地方机构有很强的借款需求，但获得有担保的灵活、便捷和低息的贷款非常困难。地方政府委员会和财政部在借款期限、利率和额度这些方面意见不合。地方政府委员会为了鼓励投资，给公共借款争取优惠条件，希望借款利率更低，偿还期限更长，但财政部则主张采取更高的贷款利率和更短的偿还期限，限制公共借款，认为公共借款只是在穷尽其他手段之后的最后一种解决方案。
借款的期限方面，《1853年公共工程借款法案》设定的是20年，1875年的借款法案虽有放宽，但仍然不能超过30年，且仅限于地方政府委员会为合理执行法定权力批准的长期工程，同时还要用明确标明的收入来源为贷款提供担保。这样当然能够增强债权人向都市工程委员会提供贷款的信心，为公共投资的效率赢得信任。财政部还倾向于实行更严格的管理，要求借款账户接受审计，确保所有债务都能够得到偿还。
借款的利率方面，1859年规定的借款利率为5%，1872年的公共卫生法案实行优惠贷款利率，降低到3.5%。但财政部反对低息借款，认为低息借款是对地方机构的隐性补助，因此1875年财政部又将贷款利率恢复到5%，还要求每个部门都要上交一份该部门全部公共借款需求的年度报告，并将其列入须经国会投票批准的《公共工程借款法案》中。1879年，财政部还限制每个地方机构最多只能从公共借款中得到10万镑贷款，1900年，大型地方机构被禁止借款。虽然国会允许地方机构为特殊用途借款，但只有小型机构可以获得无特定用途的政府借款。
财政部的担忧和限制是有道理的。地方机构从公共工程借款委员会获得的借款是被记做国债附加。虽然约瑟夫·张伯伦认为不断增加的地方机构债务不会有什么问题，因为它形成了资产，但财政部认为地方借款增大了国家债务水平，损害了国家信用。1887年，戈申决定在国家债务委员会中设立一个单独的地方借款基金，地方借贷基金中的任何损失都将是显而易见的，补足地方借贷基金需要得到国会专门投票的同意。戈申和财政部旨在增强地方机构借款的透明度和责任感，消除任何对地方借款形成隐性资助的危险。
事实上，较大型的地方机构通过资本市场而不是中央政府获得了大部分的借款。这些借款需要得到一个私法案或地方政府委员会的批准。在1870年以前，地方机构很难以某种方式发行债券。大多数情况下，地方机构是为特殊目的借款的，借款利率和期限都是固定的，而且要以财产或地方税做抵押。除了极少数债券，大多数债券都不能转让和交易。但是，地方政府委员会和地方机构希望改革这一制度，通过整合分散的债务和使借款变得容易交易，从而创造一个具有活力的借款市场。这样地方议会就可以在货币市场中主动作为，在利率高的时候偿还已有的借款，在利率低的时候举借新债。来自大的地方机构通过创新解决了一些难题。它们在伦敦和省级证券交易所发行债券。1869年，都市工程委员会首创了这种办法，当年它获准发行利率为3.5%的债券，这些债券可以被交易，也可以被用来偿还早先用更高利率获得的借款。此后其他大型地方机构争相效仿，1888年，新的郡议会获得发行债券的权力，1890年地方政府委员会获得了批准地方机构发行债券的权力。大型机构发行了大量地方债券，小型地方机构仍然只能依靠地方政府批准的抵押贷款，最小的地方机构则只能依靠公共借款。
十九世纪90年代资本输出减少，利率较低，使地方机构能够以优惠条件获得借款，英国城市得以进行更大规模的投资。1889/1890财政年度借款占全国地方机构总收入的10.9%，而1904/1905财政年度该比例上升到23.3%。随着其后对外投资的增长，货币市场的供求关系变得紧张，利率上升，地方机构借款变得困难，地方政府借款占总收入的比例下降，基础设施投资比重也下降了。（作者系财税学者）
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