草专卖法实施条例征求意见昨日截止 电子烟纳入监管成共识 “参照卷烟执行”引争议
2019年，深圳将电子烟纳入控烟范围，图片左上为深圳控烟标识，背景图为店里售卖的电子烟。资料图片
烟日前，工信部、国家烟草专卖局发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），首次提出电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行。
“《征求意见稿》传达的一个重要信号是，电子烟终于要列入监管了。”广东省控烟协会常务副会长兼秘书长熊小强说。
不过，“谁来管、怎么管”尚未有定论。广东省烟草专卖局相关负责人对南方日报记者说，正在等待正式意见出台，暂不方便回应。
目前，已有不少控烟协会提出，电子烟由国家烟草专卖局监管还有待商榷。
●南方日报记者彭琳实习生徐嘉琳王玥成
谁来监管
社会各界建议尚不统一
这是电子烟等新型烟草制品第一次拟按专门法律监管。
《征求意见稿》提出，在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中增加一条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”就此向全社会征求意见至4月22日。
记者了解到，相关规定主要包括：专卖许可证制度、生产企业的许可证审批、批发零售的许可证审批、物流运输中准运证的审批发放、进出口贸易和对外经济技术合作等。
两部门在《征求意见稿》的说明中表示，本次修改主要有三方面考虑：
一是推进电子烟监管法治化，明确电子烟等新型烟草制品的监管法律依据，并做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接。
二是鉴于电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，对电子烟等新型烟草制品应当参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行。
三是将电子烟等新型烟草制品参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行，将大幅度提升电子烟监管效能，有效规范电子烟生产经营活动，解决电子烟存在的产品质量安全风险、虚假广告等问题，切实保障消费者合法权益。
在熊小强看来，将电子烟纳入监管，对于控烟非常有帮助，“之前电子烟谁都可以买得到，现在列入烟草制品管理，购买门槛提高了”。
“总体而言，监管肯定有利于整个行业发展。目前，中国电子烟生产以及流通环节鱼龙混杂，不利于市场发展以及消费者。”有烟草业内人士向记者透露，电子烟监管的难点在于，电子烟的材料成分较复杂，譬如，有的含尼古丁，有的不含尼古丁。因此，谁来监管，如何监管都存在一定争议。
有不少控烟协会提出，电子烟由国家烟草专卖局监管有待商榷。熊小强称，与国外控烟协会具有注册资质不同，目前国内的控烟协会不具备监管职能，建议由独立的第三方机构来牵头监管电子烟。
第三方咨询公司艾媒咨询CEO张毅认为，无论是什么烟，理论上来说都应该是要减少烟草的消费，建议由工信部和烟草专卖局联合成立一个机构进行监管。
世卫组织公众号近日文章建议，有关部门应尽快制定有关电子烟的行政法规，授权一个独立于烟草企业的政府部门，对电子烟企业及其产品的准入实施许可制度。
如何监管
各国措施存在较大差别
目前，全球已有近百个国家对电子烟进行了监管，监管措施主要有制定法律法规、政府部门规章或其他规范性文件。
记者梳理发现，在各国（地区）已实施监管的措施中，根据监管力度轻重，可以梳理为4类：禁止销售或使用、按药品监管、按烟草制品监管、按普通消费品监管。
2019年，全球电子烟市场规模达到了450亿元，预计2026年将达到1662亿元，年复合增长率为20.3%。全球咨询机构欧睿国际的数据显示，2019年电子烟全球销售额前两位的国家分别为美国和英国。
美国是全球最大的电子烟消费市场，美国食品药品监督管理局（FDA）在2014年4月把电子烟视为烟草制品进行管制。
生产方面，美国要求电子烟设备和烟油制造商必须公开产品成分，为其每个产品提交一项负担性的、花费高昂的烟草预上市申请。
税收方面，美国各州税率差异较大，从价税与从量税并行。其中，从价税多以出厂价为计税单位，从量税多以液体含量为计税单位。目前，美国已有20个州对雾化电子烟征税（不考虑普通消费税）。
欧盟烟草指令（TPD指令）则于2014年5月生效，明确将含有尼古丁的电子烟纳入烟草制品管制范围，把生产商选择作为药品或宣称其产品具有戒烟功能的电子烟作为药品或医疗设备管制。欧盟各成员国对所有进入欧盟市场的新型烟草制品实施管控。在欧盟市场生产和销售的电子烟产品必须符合TPD指令的要求，否则会禁售、罚没或者退回。
在税收方面，2020年6月欧盟部分成员国建议将电子烟纳入欧盟烟草消费税指令，但目前该提案尚未得到批准。尽管尚未有统一标准出台，但目前27个欧盟成员国中已有意大利、希腊、葡萄牙等10个国家制定了自己的电子烟税收政策。但整体来看，欧盟当前的电子烟税率仍远低于传统卷烟。
在日本，电子烟部分许可，含有尼古丁的“加热不燃烧”型电子烟被禁止使用。而在韩国，电子烟被认为是烟草产品，并受烟草管制立法的约束。
影响几何
短期股价跳水，长期利于发展
在中国，与传统卷烟相比，目前尚未明确监管的电子烟企业税收负担率为13%左右，相比67%左右的卷烟综合税费负担率相距甚远。
因此，提出“参照卷烟有关规定执行”的征求意见稿一经发布，引起了电子烟市场行业大地震，龙头上市公司股价大跳水。
《征求意见稿》公布当日，电子烟第一中概股悦刻母公司雾芯科技在美股盘前即放量大跌，当日最终跌48%，一天内跌去900多亿元市值，也是其上市2个月以来首次跌破发行价。次日，全球最大的电子烟雾化设备制造企业思摩尔国际在港股亦暴跌27%。
近年来，我国电子烟市场快速发展，相关企业迅速增加。艾媒咨询发布的《2021Q1中国电子烟行业发展现状及市场调研分析报告》显示，中国电子烟市场规模急剧扩张。2013年中国电子烟市场规模为5.5亿元，到2020年中国电子烟市场规模增至83.3亿元，8年年均复合增长率高达72.5%。
艾媒咨询报告认为，当前中国烟民规模世界排名第一，但电子烟渗透率却不足1%，说明中国电子烟行业发展空间广阔，预计2021年市场规模有望超100亿元。
此外，数据还可以看到，当前电子烟企业的市盈率远高于传统烟企。电子烟新规消息出台前的雾芯科技市值高达300亿美元、净利润达到8亿元，以此为基础计算，其市盈率超过240倍；传统烟草行业里，中烟香港的滚动市盈率约为140倍，英美烟草在美股的滚动市盈率仅为10倍。
长城证券分析师认为，这一条例对短期市场情绪造成一定冲击，但政策本身有利于行业规范发展，中小品牌有望出清，头部品牌及制造商将走上长期、健康发展的道路。天风证券分析师也指出，随着国内雾化产品及新型烟草渗透率的进一步提升，雾芯科技有望继续分享行业超额增长。
“从这几年的融资数据可以看出，很多资本均看好电子烟。”张毅指出，新规尤其是监管应该从利于经济发展、市场竞争以及产品质量把控三个方面考虑。“整个烟草板块还在等正式意见出台，目前还有很多不确定因素。”
中国电子商会电子烟行业委员会会长欧俊彪认为，从长远来看，一定是监管介入更好，有利于电子烟行业的科学发展，也有利于保护消费者利益。
电子烟被纳入监管有哪些考量？
1推进电子烟监管法治化，明确电子烟等新型烟草制品的监管法律依据，并做好与《中华人民共和国未成年人保护法》等法律法规的衔接。
2鉴于电子烟等新型烟草制品与传统卷烟在核心成分、产品功能、消费方式等方面具有同质性，对电子烟等新型烟草制品应当参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行。
3将电子烟等新型烟草制品参照实施条例中关于卷烟的有关规定执行，将大幅度提升电子烟监管效能，有效规范电子烟生产经营活动，解决电子烟存在的产品质量安全风险、虚假广告等问题，切实保障消费者合法权益。
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